Загальні положення адміністративного процесу

Опубликовано: 01.09.2018

4.4.1. Загальні положення адміністративного процесу

4.4. Участь помічника судді у провадженні в адміністративних справах в порядку Кодексу адміністративного судочинства України в судах першої інстанції

4.4.1. Загальні положення адміністративного процесу

Чинне процесуальне законодавство не наділяє окремою самостійною компетенцією помічників судді під час розгляду адміністративних справ в суді. Функція помічника судді є допоміжною та не є самостійною, основна мета полягає у виконання всіляких допоміжних та підготовчих робіт з обслуговування судді у його діяльності зі здійснення правосуддя шляхом розв’язання адміністративних справ. З огляду на це, помічник не має права перебирати на себе функції, які має виконувати виключно суддя, як то розглядати справи, оголошувати рішення, вимагати надання тих або інших документів тощо.

В контексті цього слід враховувати положення судових рішень Конституційного Суду України, зокрема, за якими правосуддя – це самостійна галузь державної діяльності, яку суди здійснюють шляхом розгляду і вирішення в судових засіданнях в особливій, встановленій законом процесуальній формі цивільних, кримінальних та інших справ (пункт 3 мотивувальної частини Ухвали Конституційного Суду України від 14 жовтня 1997 року N 44-з). Згідно з положеннями частини першої статті 124 Конституції України, правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Суд, здійснюючи правосуддя, забезпечує захист гарантованих Конституцією України та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави (підпункт 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про призначення судом більш м'якого покарання від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004). Тому, в контексті статті 55 Конституції України, органи судової влади можуть здійснювати функцію захисту майнових і немайнових прав та охоронюваних законом інтересів фізичних та/або юридичних осіб у сфері цивільних і господарських правовідносин 59.

59 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень абзаців сьомого, одинадцятого статті 2, статті 3, пункту 9 статті 4 та розділу VIII “Третейське самоврядування” Закону України “Про третейські суди” (справа про завдання третейського суду) від 10 січня 2008 року, справа № 1-3/2008.

Здійснення правосуддя не є разовою дією, воно пов’язане з триваючим у часі процесом аналізу судом правових відносин між сторонами та пошуку єдиного законного варіанту рішення розв’язання спірної правової ситуації, що виникла між сторонами, в межах заявлених стороною вимог на підставі наданих суду чи отриманих ним доказів. Важливим для практичної діяльності є чітко розмежовувати різні часові та логічні проміжки у цій процесуальній діяльності (стадії судового провадження). Це визначає мету кожної стадії зокрема та в цілому судового провадження у кожній судовій справі, допомагає організувати роботу судді та його помічників, запровадити процедуру здійснення правосуддя у кожній справі у певну процесуальну форму. Слід врахувати, що рух судової справи в межах адміністративного судочинства відбувається в результаті врегульованих нормами права адміністративного судочинства послідовних процесуальних дій учасників процесу 60.

Процесуальна діяльність є певною послідовністю стадій та проваджень. Як зазначив свого часу В. М. Горшенев, поступовий розвиток процесуальної діяльності за стадіями відбувається в межах певного процесуального провадження, і поза ними вона (діяльність) неможлива 61.

Слід виходити з того, що процесуальні стадії – це комплекси однорідних процесуальних дій суду та учасників процесу, об’єднаних найближчою процесуальною метою, які в процесі взаємодії складають окремі послідовні частини цивільного процесу. Процесуальне провадження – це системне утворення, комплекс процесуальних дій, об’єднаних кінцевою процесуальною метою, які охоплюють весь процес розгляду і вирішення судової (як цивільної, так й адміністративної) справи. Первинними структурними елементами цивільного процесу є процесуальні дії, комплекси яких об’єднані найближчою процесуальною метою, утворюють процесуальні стадії, що їх, в свою чергу, за предметною ознакою охоплюють процесуальні провадження62. Наведені аксіоматичні посилки повною мірою стосуються й адміністративного судового процесу, беручи до уваги подібність цих судових процесів, враховуючи генезу сучасного адміністративного судового процесу з цивільного процесу, оскільки до введення ЦПК України 2004 року питання розгляду скарг на рішення, дії та бездіяльність суб’єктів владних повноважень розглядалися за правилами ЦПК України 1963 року Глави 31-А «Скарги на рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб».

60 Цю ідею стосовно руху цивільної справи висловлено Н. Л. Бондаренко-Зелінською, втім, її повною мірою слід віднести й до руху адміністративної судової справи. Див.: Н. Л. Бондаренко-Зелінська. Підготовка цивільних справ до судового розгляду: Монографія. – Х.: Харків юридичний, 2009. – С. 8.

61 Цитата за Н. Л. Бондаренко-Зелінською. Вказана праця. – С. 15.

62 Н. Л. Бондаренко-Зелінська. Вказана праця. – С. 17.

У розгляді адміністративних справ в суді першої інстанції необхідно виділяти такі стадії судового провадження:

1. стадія подання адміністративного позову та відкриття провадження у справі (стадія порушення судового провадження);

2. стадія підготовка адміністративних справ до судового розгляду;

3. стадія судового розгляду адміністративної справи;

4. стадія звернення судового рішення до виконання та здійснення судового контролю за ним.

Процесуальні стадії як структурні елементи процесу характеризуються незмінною послідовністю і взаємообумовленістю. Зокрема, стадія порушення судового провадження починається поданням адміністративного позову та може завершитися відкриттям провадження в адміністративній справі, що у свою чергу є початковим моментом стадії підготовки адміністративної справи до судового розгляду. Стадія підготовки до розгляду завершується початком самого судового розгляду, що завершується ухваленням по справі судового рішення, яким справа вирішується по суті, закривається провадження або позов залишається без розгляду.

Межі кожної стадії визначають її конкретну процесуальну мету, права та обов’язки сторін й суду.

Діяльність помічника судді має також відповідати визначеним законом стадіям, тому також відзначається послідовністю та взаємообумовленістю всіх етапів його роботи.

За правилом статті 118 Кодексу адміністративного судочинства України , позов пред’являється шляхом подання позовної заяви до суду першої інстанції, де вона реєструється, оформлюється і передається судді в порядку черговості.

Саме після передачі справи судді, розпочинається перша стадія судового провадження в суді першої інстанції.

Суспільні відносини, що виникають при здійсненні адміністративного судочинства, є специфічними і полягають у захисті прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень зі сторони органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі, виконання делегованих повноважень. Особливістю відносин у сфері здійснення адміністративного судочинства є те, що вони пов’язані із (1) реалізацією прав, свобод та інтересів суб’єктів у сфері публічно-правових відносин і (2) спрямовані на захист від порушень з боку публічної влади при (3) здійсненні нею владних управлінських функцій 63.

Зазначене визначення особливостей відносин у сфері здійснення адміністративного судочинства дозволяє виокремити три кола питань, що підлягають вирішенню на стадії прийняття адміністративного позову та відкриття провадження у адміністративній справі.

Публічне право – це сукупність правових норм, що складають особливу функціонально-структурну систему, яка з метою урегулювання і захисту суспільних інтересів, за допомогою розпоряджень переважно імперативного характеру, регламентує відносини за участю держави, а також між суб’єктами, які є фігурантами держави або знаходяться у відносинах влади і підкорення. При цьому, слід врахувати, що питання про межі повноважень органів адміністративної юстиції (адміністративних судів) врегульовано частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Це правило має принаймні два аспекти, перший з яких пов’язаний з правовими межами публічно-правового спору, другий – стосується визначення підвідомчості таких спорів суду 64.

Виокремлюючи основні ознаки публічно-правових відносин, називають такі з них:

1)обов’язкова участь у цих відносинах суб’єкта, який наділений публічно-владними повноваженнями. Для визначення відносин публічно-правовими потрібно, щоб суб’єкт, якого наділено публічно- владними повноваженнями, здійснював у цих відносинах свої повноваження;

2) підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому – суб’єкту владних повноважень. Підпорядкованість проявляється у можливості суб’єкта владних повноважень, здійснюючи свої повноваження, вирішувати питання про права, свободи, інтереси та обов’язки особи, яка бере участь у правовідносинах;

3) імперативність публічно-правових відносин, що означає можливість виникнення та реалізації прав, обов’язків осіб, виконання владних повноважень лише у випадках та у спосіб, що визначені законом;

4) домінування публічно-правового інтересу у цих відносинах. Інтерес, що є основою публічно-правових відносин, може бути визначений як прагнення забезпечення блага, які мають загальносуспільну вагу, тобто блага, що є важливими не лише для окремої особи, а для значної кількості людей. Інтереси держави, що є різновидом публічного інтересу, проявляються, зокрема, у потребі забезпечити національну безпеку, суверенітет, територіальну цілісність тощо 65.

63 Кодекс адміністративного судочинства України: Науково-практичний коментар / За ред. С. В. Ківалова, О. І. Харитонової / Ківалов С. В., Харитонова О. І., Пасенюк О. М., Аракелян М. Р. та ін. – Х.: ТОВ «Одісей», 2005. – С. 10.

64 Кодекс адміністративного судочинства України: Науково-практичний коментар / За ред. С. В. Ківалова, О. І. Харитонової. – С. 11-12.

Помічник судді у своїй роботі з надання допомоги з розгляду адміністративних справ повинен діяти за певним визначеним законом алгоритмом, який визначає послідовність його дій як наслідку оцінки поданих матеріалів адміністративного позову.

Як неодноразово зазначалося, помічник судді не є самостійною посадовою особою у процесі відправлення правосуддя, він не має власних повноважень.

Дискусія, що точиться як в науковій, і практичній сферах щодо надання цій особі статусу посадової особи, яка наділена власними повноваженнями на певній стадії розгляду справи, на сьогоднішній момент не завершилася, а головне, не знайшла свого схвалення зі сторони законодавця. І певним чином це є виправданим, оскільки залишає суддю відповідальним за вчинення (або схвалення) остаточних процесуальних дій, прийняття рішень, тощо. Це повинно сприяти забезпеченню та підтримці високого рівня професійності та відповідальності у процесі здійснення правосуддя.

Хоча, слід визнати, що за умови зростання навантаження, неухильного збільшення кількості справ, що надходять на розгляд судді в судах першої інстанції, які уповноважені на розгляд адміністративних справ, роль помічника судді зростає, а від його кваліфікації, професійності та організованості певною мірою залежить своєчасністю, оперативність та обґрунтованістю діяльності і самого судді у здійсненні правосуддя в адміністративних справах.

Повертаючись до питання про алгоритм правової роботи з матеріалами адміністративного позову, слід враховувати, що ця послідовність, у першу чергу, визначена самим процесуальним законом.

Закон, а процесуальний закон особливо, слід розуміти не лише за змістом статей, що його складають, а системно, як єдиний акт, що має на меті врегулювати діяльність суду як певну заформалізовану, наперед визначену процедуру, яку визначає послідовність дій. З огляду на таке, зміст процесуального закону слід розуміти й виходячи з послідовності норм права, що, за загальним правилом, визначає й послідовність процедури розгляду адміністративних справ.

65 Кодекс адміністративного судочинства України: науково-практичний коментар: У 2 т. / За заг. ред. Р.О. Куйбіди. – К.: Книги для бізнесу, 2007. – Том 1. – С. 33-35.

Як представляється, у першу чергу, помічник судді має проаналізуватиотримані матеріали адміністративного позову та відповісти на питання, чи належить їх розглядати й вирішувати в порядку адміністративного судочинства, чи наявні обставини, визначені в статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України, в разі встановлення яких суддя має ухвалити про відмову у відкритті провадження у справі.

Якщо обставини, що обумовлюють непідвідомчість справи суду, відсутні, необхідно з’ясувати, чи така справа підсудна суду, до якого подано цей адміністративний позов. Постає питання, чи вправі суддя вирішувати питання про повернення адміністративного позову, якщо справа взагалі є непідвідомчою цьому суду, тобто заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. Слідуючи логіці закону, що знаходить свій прояв у послідовності норм права, суддя має спочатку все ж таки встановити наявність підстав повернути позов, а вже потім, в разі відсутності таких, - перевірити наявність підстав відмовити у відкритті судового провадження за цією заявою. Таким чином, необхідно розмежовувати такі поняття, як «підсудність» і «підвідомчість».

Підсудність.

В адміністративних справах встановлено предметну, територіальну та інстанційну підсудність.

Підсудністю є коло адміністративних справ, вирішення яких віднесене до компетенції певного адміністративного суду. Підсудність визначається також як розмежування компетенції між окремими ланками судової системи і між судами однієї ланки щодо розгляду і вирішення підвідомчих їм адміністративних справ. Отже, правила підсудності у своїй сукупності складають критерій обрання компетентного адміністративного суду для розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи 66.

На відміну від розгляду справ в порядку цивільного судочинства, для якого діє правило про підсудність суду першої інстанції всіх цивільних справ, для розгляду адміністративних справ має значення предметна підсудність.

За допомогою цієї підсудності визначається рівень та вид суду, який є уповноваженим на розгляд певної категорії адміністративних справ, тобто, визначається належний суд в межах системи адміністративних судів між окремими її елементами.

66 Кодекс адміністративного судочинства України: За ред. С. В. Ківалова, О. І. Харитонової. – С. 77.

За правилами Кодексу адміністративного судочинства України, розглядаються такі суди, які діють як суди першої інстанції з розгляду адміністративних справ певної категорії:

1) місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди та окружні адміністративні суди) (стаття 18 Кодексу адміністративного судочинства України). Місцевими адміністративними судами розглядаються усі справи, окрім справ, предметна підсудність яких визначена законом іншим чином. Зокрема, відповідно до частини 5 статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі невизначеності цим Кодексом предметної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адміністративним судом за вибором позивача;

2) Київський апеляційний адміністративний суд, який є судом першої інстанції для оскарження усіх рішень, дій або бездіяльності Центральної виборчої комісії, члена цієї комісії, окрім оскарження рішення, дії або бездіяльність Центральної виборчої комісії щодо встановлення нею результатів виборів чи всеукраїнського референдуму (частина 3 статті 172, частина 4 статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України);

3) Вищий адміністративний суд України, якому як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції (частина 4 статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України).

Правила територіальної підсудності визначають розподіл справ адміністративної юрисдикції між судами одного рівня, зокрема, між місцевими загальними судами або між окружними адміністративними судами.

Під час визначення та розмежування компетенції між різними судами слід виходити із сукупності двох критеріїв – характеру спірних правовідносин та їх суб’єктного складу.

Підвідомчість.

Правила про підвідомчість визначають коло адміністративних справ, віднесених до компетенції системи органів адміністративної юрисдикції, та відмежовують їх від справ, що підлягають розгляду в порядку іншого судочинства (конституційного, цивільного, господарського, кримінального). На стадії порушення адміністративного провадження (прийняття адміністративного позову та відкриття провадження) суддя (чи помічник за його дорученням) з’ясовує певне коло обставин, що визначено за загальним правилом частини 1 статті 107 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, чи:

А) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність;

Б) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником) для принесення адміністративного позову.

Відсутність однієї з таких умов є підставою для повернення позовної заяви позивачеві за правилами частини 3 статті 108 Кодексу адміністративного судочинства України. Визначення адміністративної процесуальної дієздатності визначено правилами частини 2 – для фізичних осіб, та частини 3 – для суб’єктів владних повноважень та юридичних осіб – статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України;

В) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтею 106 цього Кодексу. Загальні вимоги до позовної заяви (адміністративного позову) визначені в статтею 106 Кодексу адміністративного судочинства України, зокрема, вона має містити:

1) найменування адміністративного суду, до якого подається позовна заява;

2) ім’я (найменування) позивача, поштова адреса, а також номер засобу зв’язку, адреса електронної пошти, якщо такі є;

3) ім’я (найменування) відповідача, посада і місце служби посадової чи службової особи, поштова адреса, а також номер засобу зв’язку, адреса електронної пошти, якщо такі відомі;

4) зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги;

5) у разі необхідності - клопотання про звільнення від сплати судового збору; про звільнення від оплати правової допомоги і забезпечення надання правової допомоги, якщо відповідний орган відмовив особі у забезпеченні правової допомоги; про призначення судової експертизи; про витребування доказів; про виклик свідків тощо;

6) перелік документів та інших матеріалів, що додаються. До позовної заяви має бути додано її копії та копії всіх документів, що приєднуються до неї, відповідно до кількості відповідачів, документ про сплату судового збору. Позовна заява підписується позивачем або його представником із зазначенням дати її підписання. Для окремих категорії справ законом може бути встановлено додаткові вимоги щодо змісту позовної заяви.

Невідповідність адміністративного позову загальним вимогам статті 106 Кодексу адміністративного судочинства України щодо її форми, змісту, наявності передбачених додатків, сплати судового збору тощо має своїм наслідком обов’язок суду залишити таку позовну заяву без руху з визначенням недоліків заяви, способів їх усунення і встановленням строку, достатнього для їх усунення;

Г) належить позовну заяву розглядати в порядку адміністративного судочинства і чи підсудна позовна заява даному адміністративному суду. Тобто, як зазначалося, найістотнішими для вирішення на цій стадії є вирішення питань про підвідомчість та підсудність справи цьому суду. Чітке розмежування цих двох критерії має істотне правове значення, оскільки недотримання кожного з них має різні правові наслідки. Якщо недотримання правил підсудності при зверненні до конкретного суду має своїм наслідком повернення позовної заяви позивачеві, то недотримання правил підвідомчості повинно мати своїм наслідком відмову у відкритті провадження по справі. Якщо за правилами частини 6 статті 108 Кодексу адміністративного судочинства України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом, то у відповідності до частини 5 статті 109 цього Кодексу, повторне звернення тієї ж особи до адміністративного суду з таким самим адміністративним позовом, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається;

Д) немає інших підстав для повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом. В цьому правилі маються на увазі інші підстави для повернення позовної заяви позивачеві або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, окрім дотримання вимог про підвідомчість та підсудність справи цьому судові.

Зазначений перелік обставин, які має з’ясувати суддя на стадії порушення судового провадження, не є вичерпним. Зокрема, до таких обставин необхідно віднести перевірку наявності підстав для невідкладного розгляду і вирішення справи (частина 3 статті 110 Кодексу адміністративного судочинства України), наявність обґрунтованого клопотання про такий розгляд матиме своїм наслідком проведення під час відкриття провадження призначення справи до судового розгляду без проведення попереднього судового засідання; наявність підстав для зменшення розміру судових витрат або звільнення від їх оплати, відстрочення та розстрочення судових витрат (статті 88 цього Кодексу), оскільки необґрунтованість такого клопотання позивача є підставою для відмови в ньому та залишення позову без руху з наданням часу для сплати таких витрат.

Залишення адміністративного позову без руху.

Перелік підстав для залишення без руху є вичерпним, у визначенні такої підстави слід виходити виключно зі змісту статті 106 Кодексу адміністративного судочинства України щодо вимог, які висуваються до позовної заяви, доданих матеріалів та сплати судового збору.

Позовна заява, що не відповідає вимогам процесуального закону, залишається без руху ухвалою судді, що постановляється ним одноособово.

На відміну від правил цивільного процесуального кодексу України, за правилами якого вимагається лише в ухвалі визначити яким вимогам закону не відповідає позовна заява, в Кодексі адміністративного судочинства України висувається вимога не тільки зазначити такі недолікі, що перешкоджають розгляду справи, а й вказати на спосіб їх усунення в строк, достатній для такого усунення.

Залишення позову без руху не повинно мати на меті перешкоджання у доступі до правосуддя, перешкоди мають бути істотними, такими, що позбавляють суд можливості повідомити відповідача про поданий до нього позов, надати йому копії позовних матеріалів, в разі несплати судового збору, якщо судом позивач не звільнений від нього та відсутні підстави для звільнення від сплати такого.

Строки.

Правилом частини 3 статті 107 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що питання про відкриття провадження в адміністративній справі суддя вирішує не пізніше наступного дня після надходження позовної заяви до адміністративного суду або закінчення строку, встановленого для усунення недоліків позовної заяви, у разі залишення позовної заяви без руху. Таким чином протягом цього строку суддя повинен також вирішити питання й про залишення позову без руху, якщо для цього наявні законні підстави.

Якими є наслідки залишення позову без руху? За загальним правилом, такі негативні наслідки наступають лише в разі, якщо позивач у встановлені судом строки не усуне недоліки, ним виявлені. Таке невиконання позивачем вимог суду є підставою для повернення позовної заяви позивачеві за пункту 1 частини 3 статті 108 Кодексу адміністративного судочинства України. Невиконанням законних вимог суду щодо усунення недоліків позовних матеріалів є також й несвоєчасне виконання таких вимог. Втім, суддя (й зрозуміло, помічник, який займається підготовкою проектів процесуальних документів) повинен пам’ятати, що за правилом частини 9 статті 103 Кодексу адміністративного судочинства України, строк не вважається пропущеним, якщо до його закінчення позовна заява, скарга, інші документи чи матеріали або грошові кошти здано на пошту чи передані іншими відповідними засобами зв’язку. З огляду на це, питання про повернення позовної заяви позивачеві через неусунення його недоліків не може бути вирішено одразу після закінчення встановленого судом процесуального строку на їх усунення, а повинно враховувати розумні строки, протягом яких здана на пошту виправлена позовна заява, інші документи чи матеріали будуть отримано судом. Це є право позивача, він вправі самостійно обирати спосіб доставки своєї судової кореспонденції.

На час залишення позову без руху не тільки зупиняються строки, оскільки в разі належного усунення позивачем недоліків позовної заяви у строк, встановлений судом, вона вважається поданою у день первісного її подання до адміністративного суду, а й існує заборона вчиняти будь-які процесуальні дії щодо підготовки справи до судового розгляду, збору доказів, з’ясування обставин тощо.

Враховуючи, що підставою для судового розгляду є лише належним чином оформлена позовна заява зі сформульованими позовними вимогами, в такій ситуації, так би мовити, допускається певна правова фікція, за допомогою якої позивач отримує належний час та правову допомогу для підготовки належної позовної заяви.

На практиці перед судом досить часто постає процесуальне питання, чи має право суд вирішити питання про повернення позову або відмови у відкритті провадження, якщо позовну заяву первинно було подано з істотними недоліками, що зумовило залишення її без руху з наданням відповідного строку для їх усунення. Відповідь має бути такою.

Після отримання виправленої позовної заяви, яка, на думку позивача, відповідає всім вимогам процесуального закону щодо змісту, форми та оформлення, вона має бути повторно перевірена на предмет її відповідності всім вимогам закону щодо дотримання правил підвідомчості, підсудності та іншим, невиконання яких має своїм наслідком повернення позову або відмову у відкритті провадження.

Стадія порушення судового провадження завершується, за загальним правилом, відкриттям провадження у справі. Як зазначалося, вона триває, за загальним правилом, з моменту отримання адміністративної позовної заяви судом й до відкриття провадження у справі, завершується не пізніше наступного дня після надходження позовної заяви (у разі отримання належним чином оформленої позовної заяви), або по завершенні встановленого судом строку для усунення недоліків позовної заяви (в разі наявності істотних недоліків, що перешкоджають початку судового розгляду за цією заявою). В останньому випадку встановлений судом строк має відповідати критеріям розумності, бути достатнім для усунення недоліків, враховувати час, що необхідний для доставки копії ухвали про залишення позову без руху позивачеві.

Стадія порушення судового провадження може завершитись, а разом з цією стадією й сам судовий розгляд за певною позовною заявою, ухваленням про повернення позову позивачеві або відмовою у відкритті провадженні в адміністративній справі.

Підготовка адміністративної справи до судового розгляду.

Друга стадія судового провадження в суді першої інстанції – підготовка адміністративних справ до судового розгляду – розпочинається з відкриттям провадження в адміністративній справі. Незважаючи на формулювання назви глави 2 розділу ІІІ «Підготовче провадження» - підготовче провадження не є самостійним видом судового провадження, а є стадією розгляду справи в суді першої інстанції з розгляду адміністративних справ.

Після відкриття провадження в адміністративній справі матеріали адміністративного позову оформляються в окрему справу. Відповідно до п. 5.6. Інструкції з діловодства в місцевому загальному суді, затвердженої наказом Державної судової адміністрації України від 27 червня 2006 року № 68, документи цивільної чи адміністративної справи підшиваються в міру надходження до суду чи формування у суді з дотриманням такої послідовності:

− бланк опису документів (чисті аркуші для продовження опису, початого на другій сторінці обкладинки);

− документи, що підтверджують сплату судового збору та оплату витрат на інформаційно-технічне забезпечення розгляду справи (якщо такі проводилися);

− позовна заява (первинна позовна заява у разі, якщо позовну заяву було залишено без руху і недоліки щодо форми чи змісту позовної заяви позивачем, заявником усунуто);

− конверт, у якому надійшла позовна заява;

− якщо позовну заяву було залишено без руху і недоліки позивачем усунуто, - ухвала про залишення позовної заяви без руху та документи, надані позивачем, заявником, скаржником (крім документів, що підтверджують сплату судового збору, а також позовної заяви, що надійшла в порядку усунення недоліків, які підшиваються відповідно до абзаців четвертого та п’ятого цього пункту);

− супровідний лист про направлення копії ухвали про залишення позовної заяви (заяви, адміністративного позову) без руху;

− позовна заява (заява, адміністративний позов), яка надійшла в порядку усунення недоліків (у разі, якщо позовну заяву було залишено без руху і недоліки щодо форми чи змісту позовної заяви позивачем (заявником) усунуто);

− документи, додані до позовної заяви;

− конверт, у якому надійшла позовна заява;

− ухвала про відкриття провадження у справі;

− заяви про забезпечення позову чи доказів, ухвали суду, винесені за результатами розгляду заяв про забезпечення позову;

− документи і матеріали, що надійшли до суду в стадії підготовки справи до судового розгляду;

− розписки про одержання сторонами та іншими особами, які беруть участь у справі, судових повісток про розгляд справи (судових повісток про виклик у судове засідання);

− інше листування (у хронологічному порядку).

Стадія підготовки справи до судового розгляду є однією з найважливіших, оскільки від якості, повноти та своєчасності проведених судом дій залежатиме остаточне вирішення справи, унеможливлення необґрунтованого зволікання у її вирішенні, що, в кінцевому варіанті, забезпечить захист та належне відновлення порушених прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно- правових відносин.

Перелік питань, що з’ясовуються та вирішується судом на стадії підготовки адміністративної справи до розгляду, визначений процесуальним законом переважно в главі 2 Розділу ІІІ Кодексу адміністративного судочинства України.

Вирішення питань про надання судового доручення, об’єднання і роз’єднання позовів, забезпечення адміністративного позову, забезпечення доказів, а також коло питань, які з’ясовує суд під час проведення попереднього судового засідання (статті 111 Кодексу адміністративного судочинства України).

На стадії підготовки адміністративної справи до судового розгляду провадження у ній може бути завершене у разі прийняття судом відмови позивача від адміністративного позову, визнання адміністративного позову.

З’ясування питання про склад осіб, які братимуть участь у справі.

Суддя при підготовці справи повинен вирішити питання про участь у справі співпозивачів, співвідповідачів і третіх осіб. За правилами статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України, суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.

Таким чином, повноваження суду першої інстанції в разі встановлення неналежності сторони під час розгляду адміністративної справи є досить широкими, оскільки дозволяють не лише залучити належного відповідача до участі у справі, а й здійснити заміну первинного неналежного позивача належним. Принциповим у здійсненні заміни є наявність згоди неналежної сторони (тобто самого неналежного позивача або відповідача) на таку заміну. Слід враховувати, що дії суду із заміни неналежного позивача не повинні порушувати її права на судовий захист, до змісту якого входить й права на доступ до нього.

Під час визначення складу учасників процесу в справі суду необхідно також вжити заходів з метою забезпечення участі третіх осіб. Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступати у справу на стороні позивача або відповідача у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов’язки. Участь третіх осіб у розгляді адміністративних справ є надзвичайно важливою, беручи також до уваги той факт, що, за загальним правилом статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідачем в адміністративній справі є суб’єкт владних повноважень.

З огляду на це фізична або юридична особа, на права, свободи, інтереси або обов’язки якої, окрім позивача та відповідача, може вплинути можливе судове рішення, мають залучатися до участі у справі як треті особи на стороні позивача або відповідача, що не позбавляє таку особу права звернутися до суду із самостійними вимогами на предмет спору.