Трудова дисциплінарна відповідальність муніципального службовця

1. Законодавчі основи притягнення до дисциплінарної відповідальності
2. Дисциплінарний проступок (ДП)
3. Дисциплінарні стягнення (ДВ)
4. Відсторонення муніципального службовця
5. Правила проведення службового розслідування
6. Права муніципального службовця, стосовно якого проводиться службова перевірка
7. письмовий висновок
8. Складнощі на практиці при проведенні службового розслідування

Закон про муніципальну службе1 на відміну від законодавства про державну цивільну службу не встановлює спеціальної процедури залучення муніципальних службовців до дисциплінарної відповідальності, а поширює на них положення трудового законодавства. У той же час правові акти муніципальних утворень часто доповнюють і уточнюють положення трудового законодавства в сфері дисциплінарної відповідальності.

Законодавчі основи притягнення до дисциплінарної відповідальності

Дисциплінарна відповідальність (ДО) характеризується наступними основними рисами:

• підставою є дисциплінарний проступок, причому законодавство не містить вичерпного переліку таких проступків;
• за вчинення такого проступку накладаються стягнення, перелік яких може відрізнятися для окремих категорій працівників;
• ДО застосовується тільки до фізичних осіб;
• ДО застосовується, як правило, в рамках службової підпорядкованості;
• обов'язковою умовою застосування ДО є наявність вини правопорушника.

Дисциплінарний проступок (ДП)

Виходячи з ч. 1 ст. 27 Федерального закону «Про муніципальної службі в Російській Федерації» підставою притягнення муніципального службовця до ДО є вчинення ним ДП.

Дисциплінарний проступок (ДП) - це невиконання або неналежне виконання муніципальним службовцям з його вини покладених на нього службових обов'язків. Даний підхід до визначення цього вчинку практично аналогічний міститься в ст. 192 ТК РФ.

У той же час Закон про муніципальну службу говорить не про трудові, а про службові обов'язки. У зв'язку з цим нерідко виникає питання: які саме обов'язки муніципального службовця відносяться до службових? Чи йде в даному випадку мова тільки про обов'язки, безпосередньо пов'язаних з виконанням ним трудової функції, або про всі обов'язки, в тому числі і позначених Законом про муніципальну службу?

Орієнтиром тут може служити Ухвала Верховного Суду РФ 2..

Судова колегія у цивільних справах ВС РФ розглянула справу за заявою прокурора Ярославської області про оскарження норм Закону Ярославської області «Про муніципальної службі в Ярославській області» 3.

Прокурор Ярославської області звернувся до суду з заявою про визнання нечинними і не підлягають застосуванню положень зазначеного Закону про встановлення дисциплінарної відповідальності муніципального службовця за недотримання обмежень, пов'язаних з державною службою.

Тут необхідно зазначити, що діяв в той період Федеральний закон «Про основи муніципальної служби в Російській Федерації» 4 визначав посадовий проступок такого службовця як невиконання або неналежне виконання ним покладених на нього обов'язків, т. Е. Вказівку на їх «службовий» характер у формулюванні закону не було присутнє.

У той же час, розглядаючи дану норму, суд тлумачив зазначені обов'язки в якості посадових, службових. При цьому він прийшов до висновку, що обов'язок по дотриманню обмежень, покладених на службовця, є складовою частиною його обов'язків, покладених на нього не тільки посадовою інструкцією, визначальною посадові обов'язки, а й федеральним законом, що встановлює загальні обов'язки муніципального службовця. А також, що недотримання цих обмежень може розцінюватися як невиконання обов'язків, за яке може бути накладено дисциплінарне стягнення. Суд з мотивів, наведених в рішенні, правильно відмовив прокурору в задоволенні вказаної заяви.

Таким чином, грунтуючись на зазначеному вище визначенні, можна зробити висновок, що і відповідно до чинного законодавства муніципальний службовець може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності за недотримання накладених на нього законом обмежень і заборон.

Дисциплінарні стягнення (ДВ)

Чинний Закон про муніципальну службу містить перелік ДВ, що і ст. 192 ТК РФ.

ДВ на муніципального службовця накладається в установленому ТК РФ порядку. Кодекс встановлює, що за кожну провину може бути застосоване лише одне ДВ. Разом з тим Пленум Верховного Суду РФ встановив, що якщо, незважаючи на застосування ДВ, невиконання або неналежне виконання з вини працівника покладених на нього трудових обов'язків триває, він може бути знову притягнуто до до5.

Так як в законодавстві не встановлено вичерпний перелік ДП, отже, немає і чітких вказівок, яке стягнення відповідає кожному дисциплінарному проступку. Таким чином, питання про те, яке саме ДВ застосувати до муніципальному службовцю, вирішується керівником на його власний розсуд.

Винятком із загального правила є звільнення як міра ДВ. Перелік дисциплінарних проступків, що тягнуть за собою звільнення, встановлений ТК РФ і не підлягає розширеному тлумаченню. Пленум Верховного Суду РФ у зазначеному Постанові роз'яснив, що звільнення працівників з підстав, передбачених п. 5-10 ст. 81 ТК РФ, є мірою ДВ. Тому звільнення можливе з дотриманням всіх правил застосування ДВ.

Пленумом Верховного Суду в зазначеному Постанові також наведені приклади ДП, що тягнуть за собою звільнення працівника.

Разом з тим застосування того чи іншого ДР повинна бути не тільки законно, але і обгрунтовано. Пленум Верховного Суду РФ також роз'яснив, що роботодавцю необхідно представити докази, що свідчать не тільки про те, що працівник зробив дисциплінарний проступок, але і про те, що при накладенні покарання враховувалися тяжкість цього проступку, обставини, при яких він був здійснений, попередня поведінка працівника , його ставлення до праці. Якщо при розгляді справи про поновлення на роботі суд прийде до висновку, що провина справді мала місце, але звільнення вироблено без урахування вищевказаних обставин, позов може бути задоволений. Однак в зазначеному випадку суд не має права замінити звільнення іншою мірою стягнення, оскільки відповідно до ст. 192 ТК РФ накладення на працівника дисциплінарного стягнення є компетенцією роботодавця.

Нормативні акти деяких муніципальних утворень містять досить цікаві положення, пов'язані із застосуванням конкретних дисциплінарних стягнень

Так, п. 11 Положення про муніципальну службу в органах місцевого самоврядування муніципального освіти Мар'янівський муніципальний район Омської області 6 вказує, що при звільненні муніципального службовця від замещаемой посади муніципальної служби в зв'язку з дисциплінарним стягненням він включається в кадровий резерв для заміщення іншої посади муніципальної служби на конкурсній основі.

Дана норма є абсолютно очевидною рецепцією ч. 10 ст. 58 Закону про держслужбу 7: при звільненні цивільного службовця від замещаемой посади цивільної служби в зв'язку з ДВ він включається в кадровий резерв для заміщення іншої посади цивільної служби на конкурсних засадах. Однак законодавство про муніципальну службу на відміну від законодавства про цивільну службі не передбачає застосування до службовця такого ДВ, як звільнення від замещаемой посади. Єдиним стягненням, при застосуванні якого муніципальний службовець фактично звільняється від замещаемой посади муніципальної служби, є звільнення. Видається абсолютно незрозумілим, навіщо, звільнивши муніципального службовця за вчинення досить серйозних проступків, тут же включати його до кадрового резерву для заміщення іншої посади служби.

До застосування ДВ керівник повинен зажадати від муніципального службовця пояснення у письмовій формі протягом передбаченого для накладення ДВ терміну.

Якщо керівник не зажадав пояснення від службовця, він не має права застосувати до нього ДВ. Навпаки, відмова службовця надати письмове пояснення не є перешкодою для залучення його до ДО. Щоб уникнути подальших суперечок відмова муніципального службовця від складання пояснення доцільно оформляти відповідним актом.

Відмова службовця від дачі пояснення з приводу скоєних ним дій не може розцінюватися як ДП.

Судова колегія у цивільних справах Верховного Суду РФ залишила без зміни рішення обласного суду, яким визнано незаконним наказ про застосування до позивачки ДВ у вигляді догани, вказавши таке.

Згідно ч. 1 ст. 193 ТК РФ, обов'язок щодо витребування пояснення в письмовій формі з приводу дій, вчинених працівником, до застосування до нього ДВ лежить на роботодавця. У разі відмови працівника дати пояснення складається відповідний акт.

Оскільки вказівки на обов'язок по дачі пояснення працівником названа норма не містить, відповідач не мав право розцінювати відмову позивачки в дачі пояснень як порушення службової дисципліни.

Доказів вчинення позивачкою інших порушень службової дисципліни (наприклад, порушення субординації або невиконання законних вимог безпосередніх і прямих начальників) відповідачем (роботодавцем) НЕ представлено8.

Відсторонення муніципального службовця

• Відповідно до ч. 2. ст. 27 Закону про муніципальну службу службовець, який допустив ДП, може бути тимчасово (але не більше ніж на один місяць), до вирішення питання про його ДО, відсторонений від виконання посадових обов'язків зі збереженням грошового утримання. Відсторонення про службовця від виконання посадових обов'язків у цьому випадку проводиться муніципальним правовим актом.
• Аналогічну норму можна виявити в законодавстві деяких суб'єктів РФ.

Відсторонення від виконання посадових обов'язків у зазначеному випадку не є ДВ, його слід розглядати як дисциплінарну примусовий захід. Сенс її застосування полягає в тому, щоб не дати можливості службовцю приховати факти, що підтверджують вчинення ним ДП. Крім того, таким чином обмежується можливість заподіяння шкоди іншим охоронюваним законом інтересам даних службовців. Але оскільки ця примусовий захід застосовується до вирішення питання про ДО муніципального службовця, за ним на цей період зберігається грошове утримання.

Законом не вирішено питання, хто саме може прийняти рішення про відсторонення службовця від виконання посадових обов'язків і видати відповідний правовий акт. Логіка підказує, що таким правом володіє особа, наділена повноваженнями щодо притягнення муніципальних службовців до ДО. Зазвичай саме так і вирішується це питання в правових актах.

Так, відповідно до Правил внутрішнього трудового розпорядку адміністрації Юргінскій району Кемеровської області 9 відсторонення службовця від виконання посадових обов'язків проводиться розпорядженням Глави району (в його розпорядженні зазначені Правила, і він же наділений правом вирішувати питання про накладення та дострокове зняття ДВ). Відповідно до Положення про муніципальну службу в місті Шахти Ростовської області 10 для вирішення питання про дисциплінарну відповідальність муніципальний службовець, який допустив ДП, за розпорядженням мера міста, голови міської Думи чи наказу представника наймача (роботодавця), якому мером міста делеговані відповідні права, може бути тимчасово (але не більше ніж на один місяць) відсторонений від виконання посадових обов'язків зі збереженням грошового утримання.

Відсторонення муніципального службовця від виконання посадових обов'язків до вирішення питання про його дисциплінарну відповідальність є спеціальною нормою, в ТК РФ аналогічної норми немає.

У той же час ст. 76 ТК РФ допускає відсторонення працівників від роботи за іншими підставами.

Однак дані випадки ні в якому разі не можна змішувати, так як між ними є істотна різниця.

Відсторонення від роботи в порядку ст. 76 ТК РФ є обов'язком роботодавця, а в порядку ч. 2. ст. 27 Закону про муніципальну службу - його правом. У період відсторонення від роботи (недопущення до роботи) з підстав, зазначених у ст. 76 ТК РФ, заробітна плата працівнику в більшості випадків не нараховується. Частина 2 ст. 27 Закону про муніципальну службу встановлює зворотне.

У зв'язку з цим застосування норм, встановлених ст. 76 ТК РФ, при відсторонення службовця від виконання посадових обов'язків до вирішення питання про його ДО представляється неприпустимим.

Деякі правові акти додатково передбачають проведення перед накладенням ДВ службового розслідування (службової перевірки). Як приклад можна привести Положення про муніципальну службу в органах місцевого самоврядування муніципального освіти Мар'янівський муніципальний район Омської області. Хоча ст. 15 цього Положення має назву «Службове розслідування», в ньому самому використовується як термін «службове розслідування», так і термін «службова перевірка», причому абсолютно безсистемно.

Правила проведення службового розслідування

Службове розслідування проводиться за рішенням Глави Мар'янівського муніципального району або за письмовою заявою муніципального службовця. При проведенні службової перевірки повинні бути повністю, об'єктивно і всебічно встановлені:

1) факт скоєння службовцям дисциплінарного проступку;

2) вина муніципального службовця;

3) причини та умови, що сприяли вчиненню службовцям ДП;

4) характер і розмір шкоди, заподіяної державним службовцям в результаті ДП;

5) обставини, що послужили підставою для письмової заяви муніципального службовця про проведення службової перевірки.

Глава Мар'янівського муніципального району, який призначив службову перевірку, зобов'язаний контролювати своєчасність і правильність її проведення. Проведення службової перевірки доручається підрозділу органу з питань кадрів за участю юридичного (правового) підрозділу або іншої служби даного муніципального органу.

У проведенні службової перевірки не може брати участь службовець, прямо або побічно зацікавлений в її результатах. У цих випадках він зобов'язаний звернутися до посадової особи, яка має повноваження щодо прийому і звільнення цього службовця, який призначив службову перевірку, з письмовою заявою про звільнення його від участі в проведенні цієї перевірки. При недотриманні зазначеної вимоги результати службової перевірки вважаються недійсними.

Службове розслідування має бути завершено не пізніше ніж через один місяць з дня прийняття рішення про його проведення. Результати службової перевірки повідомляються Главі Мар'янівського муніципального району, який призначив службову перевірку, в формі письмового висновку.

Службовець, щодо якої проводиться службове розслідування, може бути тимчасово відсторонений від замещаемой посади муніципальної служби на час проведення службової перевірки із збереженням на цей період грошового утримання за замещаемой посади муніципальної служби. Тимчасове відсторонення службовця від замещаемой посади проводиться Главою Мар'янівського району.

Права муніципального службовця, стосовно якого проводиться службова перевірка

Службовець, щодо якої проводиться службове розслідування, має право:

1) давати усні або письмові пояснення, подавати заяви, клопотання і інші документи;

2) оскаржити рішення і дії (бездіяльність) державних службовців, які проводять службову перевірку, посадовій особі, що володіє повноваженнями щодо прийому і звільнення службовця, який призначив службову перевірку;

3) ознайомитися після закінчення службової перевірки з письмовим висновком та іншими матеріалами за результатами службової перевірки, якщо це не суперечить вимогам нерозголошення відомостей, що становлять державну та іншу охоронювану федеральним законом таємницю.

письмовий висновок

У письмовому висновку за результатами службової перевірки вказуються:

1) факти й обставини, встановлені за результатами службової перевірки;

2) пропозиція про застосування до службовця дисциплінарного стягнення або про незастосування до нього дисциплінарного стягнення.

Письмовий висновок за результатами службової перевірки підписується керівником підрозділу державного органу з питань кадрів та іншими учасниками службової перевірки та додається до особової справи службовця, щодо якої проводилося службове розслідування.

Правила проведення службового розслідування (службової перевірки), наведені вище, очевидно, були запозичені з ст. 59 Закону про держслужбу і трансформовані відповідно до цілей муніципальної служби.

В принципі проведення службової Перевірки перед накладення ДВ на муніципального службовця можна только вітаті. Однак, виробляючи таку рецепцію, не варто забувати, що законодавство про цивільну службу містить свої правила залучення до ДО, в той час як на муніципальну службу ці питання регулюються трудовим законодавством.

У зв'язку з цим на практиці можуть виникнути різні проблеми.

Складнощі на практиці при проведенні службового розслідування

Так, ст. 193 ТК РФ встановлює, що ДВ застосовується не пізніше одного місяця з дня виявлення проступку, не рахуючи часу хвороби службовця і перебування його у відпустці, а також часу, необхідного для врахування думки представницького органу працівників. Зазначене вище Положення про муніципальну службу в органах місцевого самоврядування муніципального освіти Мар'янівський район Омської області з цілком очевидних причин також виключає з зазначеного терміну час проведення службової перевірки.

Однак видається, що зазначена норма суперечить чинному законодавству.

Закон про муніципальну службу прямо вказує, що порядок застосування і зняття ДВ визначається трудовим законодавством. Останнє, як вже зазначалося, вимагає прийняття рішення про накладення ДВ на працівника протягом одного місяця з дня виявлення проступку, виключаючи з цього терміну тільки вичерпно визначені ТК РФ періоди, причому час проведення службової перевірки або розслідування в їх число не входить.

На нашу думку, якщо при залученні муніципального службовця до ДО будуть порушені терміни, встановлені ТК РФ, він легко зможе оскаржити накладене на нього стягнення, так як в даному випадку є протиріччя між муніципальним правовим актом і федеральним законом. Пріоритет, звичайно, має останній.

ДВ не може бути також застосоване пізніше шести місяців з дня вчинення проступку, а за результатами ревізії, перевірки фінансово-господарської діяльності або аудиторської перевірки - пізніше двох років з дня його вчинення. Верховний Суд РФ уточнив, що в разі виявлення проступку в дворічний термін за результатами перевірки фінансово-господарської діяльності ДВ підлягає застосуванню не пізніше одного місяця з дня закінчення такої проверкі11.

У зазначені вище терміни не включається також час провадження у кримінальній справі.

ДВ застосовується до службовцю на підставі відповідного наказу (розпорядження) посадової особи, наділеного правом залучати до ДО. На практиці таким правом зазвичай наділяються керівники органів місцевого самоврядування або інші особи, наділені правом прийому і звільнення працівників.

Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 6 Положення про заохочення і дисциплінарної відповідальності муніципальних службовців органів місцевого самоврядування Полевского міського округу Свердловської області 12 дисциплінарне стягнення на муніципального службовця за дисциплінарний проступок накладається посадовою особою органу місцевого самоврядування Полевского міського округу, що володіє правами найму і звільнення службовця.

В принципі муніципальними правовими актами зазначеним посадовим особам може бути надано право делегувати повноваження по накладенню ДВ іншим особам, наприклад керівнику підрозділу по роботі з кадрами. Однак звільнення як міру ДВ може застосовувати тільки та особа, яка наділена правом прийому на роботу і звільнення з роботи.

Наказ (розпорядження) про застосування ДВ оголошується муніципальному службовцю під розписку протягом трьох робочих днів з дня його видання. У разі відмови службовця підписати зазначений наказ (розпорядження) складається відповідний акт.

Необхідно мати на увазі, що керівник має право застосувати до муніципальному службовцю дисциплінарне стягнення і тоді, коли він до вчинення проступку подав заяву про розірвання трудового договору за власною ініціативою, оскільки трудові відносини в даному випадку припиняються лише після закінчення строку попередження про звільнення.

ДВ може бути оскаржене службовцям в державні інспекції праці або органи з розгляду індивідуальних трудових спорів.

ТК РФ також регулює порядок зняття дисциплінарного стягнення з муніципального службовця. Віходячі з ч. 1 ст. 194 Кодексу, якщо протягом року з дня накладення ДВ службовець не буде підданий новому ДВ, він вважається не мав такого. Видання для підтвердження цього факту будь-якого спеціального акта керівника не потрібно. У той же час якщо даному службовцю протягом зазначеного терміну буде оголошено нове стягнення, то раніше оголошене ДВ не знімається.

ДВ може бути знято і раніше, ніж через рік. Це може зробити представник наймача як за власною ініціативою, так і на прохання самого службовця, клопотанням його безпосереднього керівника або представницького органу працівників.

У зв'язку з цим певне здивування викликає норма, яка міститься в п. 7 ст. 6 Положення про заохочення і дисциплінарної відповідальності муніципальних службовців органів місцевого самоврядування Полевского міського округу Свердловської області, відповідно до якого «керівник має право зняти з муніципального службовця дисциплінарні стягнення, встановлені в цьому Положенні, до закінчення одного року з дня притягнення до дисциплінарної відповідальності за власною ініціативою , прохання самого муніципального службовця, за клопотанням його безпосереднього керівника або представницького органу ».

У зазначеній формулюванні дана норма породжує правову невизначеність у питанні: який представницький орган може виступити з ініціативою дострокового зняття з муніципального службовця ДВ?

Дійсно, якщо в ній мова йде про представницькому органі працівників (муніципальних службовців), чому зазначена норма відрізняється від наведеної в ст. 194 ТК РФ? Можливо, це зроблено свідомо, і мова йде про представницькому органі муніципального освіти. Таке припущення саме стосовно муніципальної-службових відносин виглядає цілком допустимим. У той же час представницький орган працівників (муніципальних службовців), якщо він є в органі місцевого самоврядування, також не може бути позбавлений цього права в силу вказівки ст. 194 ТК РФ.

Зняте, в тому числі і достроково, ДВ не тягне жодних юридичних наслідків. Зокрема, воно не підлягає врахуванню при вирішенні питання про можливість звільнення службовця за неодноразове невиконання без поважних причин трудових обов'язків (п. 5 ст. 81 ТК РФ).

Тим часом цю норму ТК РФ суди іноді тлумачать невірно, що призводить до втручання вищих судових органів.

Так, Судова колегія у цивільних справах Верховного Суду РФ розглянула справу за позовом С. до управління автомобільної магістралі Москва - Харків про відновлення на роботі, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу по наглядової скарзі С. на постанову президії Орловського обласного суду.

Позивач мотивував свої вимоги тим, що зазначених в наказі дисциплінарних проступків не здійснював. Відповідач позов не визнав.

Пройшовши кілька інстанцій, справа дійшла до Судової колегії в цивільних справах Верховного Суду РФ, яка визначила: постанову президії Орловського обласного суду скасувати, залишивши в силі ухвалу судової колегії в цивільних справах цього ж суду. Своє рішення вона мотивувала зокрема тим, що С. неодноразово притягувався до дисциплінарної відповідальності. Однак проміжки між стягненнями становили термін більше року. Тим часом в силу ч. 1 ст. 194 ТК РФ працівник вважається не мав ДВ, якщо протягом року з дня накладення ДВ працівник не буде підданий новому ДВ13.

Таким чином, факт притягнення працівника (в тому числі і муніципального службовця) до дисциплінарної відповідальності може враховуватися при накладенні нових ДВ тільки в тому випадку, якщо з моменту залучення не пройшов один рік.

1 Федеральний закон від 02.03.2007 № 25-ФЗ «Про муніципальної службі в Російській Федерації».
2 Ухвала Верховного Суду РФ від 16.10.2001 № 8-Г01-6.
3 Закон Ярославської області «Про муніципальної службі в Ярославській області» від 10.10.97 № 27-з (в редакції Законів Ярославської області від 29.12.97 № 34-з, від 24.02.98 № 8-з, від 01.06.98 № 13 -з, від 23.09.98 № 21-з, від 26.01.2000 № 4-з, від 21.03.2000 № 14-з, від 27.06.2000 № 2-з).
4 Федеральний закон «Про основи муніципальної служби в Російській ФедÐ