Суспільні відносини, які передбачають обрання шляхом голосування депутатів, сенаторів, глави держави і місцевої влади, регламентуються конституційним правом, оскільки за своїм змістом є конституційними відносинами, тобто виникають в процесі встановлення та здійснення влади. Юридичні норми, які регламентують ці суспільні відносини, утворюють особливий інститут конституційного права, незалежно від того, де вони зафіксовані, - в конституції або в виборчому законі.
Ці юридичні норми, які називають ще виборчими нормами, досить докладно досліджені в юридичній літературі, що є природним наслідком важливості місця, яке вони займають в системі права, і того факту, що вони прямо говорять про ступінь демократичності певної конституційної системи. Ці норми досліджуються під назвою "виборча система", або "виборче право", або під іншими назвами. Конституційно-правовий інститут виборів - один з найдавніших інститутів конституційного права. Російський государствовед В. В. Водовозов ще на початку XX ст. відзначав, що інститут загального голосування існував в ранніх демократіях, але зник занадто рано і з'явився знову лише в XVII ст., а активно розвиватися почав в XX в. [1]
У науковій літературі термін "вибори" використовується як у вузькому, так і в широкому розумінні цього слова. У першому випадку мова йде про голосування громадян, які проживають на певній території, щодо кандидатур, висунутих до складу представницького органу загальнонаціонального масштабу або місцевого самоврядування, іноді на заміщення певної посади (наприклад, президента). З цього приводу німецький державознавець Г. Майєр говорив, що в загальнонаціональному масштабі вибори - це наймасовіший процес, який знає право. У другому випадку під виборами розуміють техніку голосування, яка використовується в галузі публічного і приватного права з метою визначення особи, яка буде заміщати певну посаду.
У конституційному праві вибори класифікують в залежності від територіальних рамок їх проведення (загальнонаціональні, регіональні та місцеві) або з урахуванням виду виборного органу або посади (парламентські, президентські, муніципальні і т.д.). Вибори розрізняються і в залежності від способу волевиявлення виборців. Прямі вибори - найбільш поширений тип голосування, який передбачає безпосереднє вираження виборцями власного ставлення до висунутих кандидатур. При непрямих виборах між виборцями і кандидатами на заміщення посад існує проміжна ланка, яка опосередковує волю виборців (наприклад, на виборах президента США виборці обирають колегію вибірників, яка збирається тільки один раз з єдиною метою - визначити особу, яка стане главою держави).
Класифікація інституту виборів представлена на схемі 6.2.
Схема 6.2. види виборів
Отже, конституційно-правовий інститут виборів - це сукупність правових норм, які регулюють процес обрання кандидатів у представницькі органи і на виборні посади. До предмету його регулювання відносять: основні принципи виборчого права; вимоги, які пред'являються до виборців і кандидатів на виборні посади; порядок формування і діяльності органів, які безпосередньо здійснюють організацію і проведення виборів; статус суб'єктів виборчого процесу - громадян та їх об'єднань; процедура виборчої кампанії і голосування; порядок визначення результатів виборів; способи оскарження порушень у ході виборчої кампанії, голосування та опротестування (оскарження) результатів виборів.
Звернемо увагу на те, що не всі виборчі права громадян зафіксовані в конституції. В основному законі фіксуються тільки фундаментальні основні права громадян, інші ж права повинні бути передбачені в спеціальних виборчих законах. Це означає, що потрібно відрізняти основні виборчі права, тобто ті, які передбачені конституцією, від інших виборчих прав.
Зупинимося на основних виборчих правах, аналіз інших буде зроблений при розгляді виборчого процесу.
Традиційно знаходять конституційне відображення і, безумовно, аналізуються в наукових працях два основних права: право обирати, яке також називається активним виборчим правом; і право бути обраним, яке прийнято називати пасивним виборчим правом [2] .
У тісному взаємозв'язку з цими правами конституції окремих зарубіжних країн передбачали і передбачають ще одне основне право - право відкликання, тобто законодавче закріплення можливості дострокового відкликання депутатів, які не виправдали довіру виборців [3] . Таке право існує в КНР (ст. 77 Конституції), в СРВ (ст. 7 Конституції має такий припис: "Депутати Національних Зборів відгукуються виборцями або Національними зборами; депутати Народних Рад відгукуються виборцями або Народними Радами, якщо втратили довіру народу"); в Індонезії окремі політичні партії мають право відкликати своїх членів з парламенту; в Ліхтенштейні депутат може бути відкликаний групою своїх виборців.
У конституціях багатьох країн закріплюються принципи виборчого права - основні вихідні положення, покладені в основу регламентації даного інституту. В першу чергу конституції переважної більшості країн проголошують принцип загальності виборів.
Загальність виборчого права передбачає, з одного боку, надання можливості брати участь в голосуванні всім громадянам держави, відсутність у законодавстві спеціальних вимог, які обмежують участь у виборах будь-яких груп населення (статевим, професійним, політичним, моральним цензом, цензом осілості і грамотності). У той же час виборець повинен приймати виважені рішення, тому виправдано виключення зі складу виборчого корпусу осіб, які не досягли певного віку (як правило, 18 років) і недієздатних. Фактично це означає, що у виборах бере участь "виборчий корпус" - сукупність громадян, які володіють за законом правом голосу. Адже право обирати мають навіть не всі громадяни даної країни. Чи не беруть участь у виборах діти (які не досягли виборчого віку), недієздатні громадяни (причому недієздатність повинна бути визнана судом).
У багатьох країнах тимчасово не здійснюють свої виборчі права особи, які перебувають йод вартою за вироком суду. В окремих державах не голосують особи, засуджені судом до тюремного ув'язнення на термін більше року. Чи не голосують пери в Великобританії, а в ряді країн - солдати (наприклад, в Туреччині). Позбавлення виборчих прав може бути здійснено судом, зокрема за злісне банкрутство, шахрайство на виборах, за систематичне ухилення від участі у виборах в тих країнах, де закон передбачає обов'язок голосувати (наприклад, в Італії). В цілому спостерігається тенденція розширення виборчого корпусу. Найбільш істотно вплинуло на цей процес зниження виборчого віку, яке отримало законодавче закріплення після Другої світової війни (в Австрії, Австралії, Бельгії, Великобританії, Греції, Італії, Канаді, Нідерландах, Фінляндії, Франції, ФРН, США та ін.).
Міжнародна панорама
У більшості країн активне виборче право набувають громадяни, які досягли 18 років. У Бразилії, Ірані, на Кубі та в Нікарагуа - з 16 років, хоча в деяких країнах існують вимоги щодо досягнення 20 років (Марокко), 21 року (Латвія). У ряді країн виборче право надано громадянам, які проживають за кордоном (Росія, ФРН, Швейцарія та ін.). Іноземці, якщо вони постійно проживають у країні і платять податки, можуть володіти активним і пасивним виборчим правом в Данії, Нідерландах, Швеції. Громадяни держав - членів Європейського Союзу можуть голосувати на виборах в Європарламент і на місцевих виборах в країні проживання в рамках ЄС.
Важливим принципом виборчого права, закріпленим в конституціях більшості країн, є принцип рівності, тобто "Формальної рівності". Це означає, що, по-перше, кожному виборцю надається рівну кількість голосів (один виборець - один голос, але може бути два: на виборах в Бундестаг у ФРН один голос віддається за партійний список, а другий - за конкретного кандидата по виборчому округу) ; по-друге, в країні існує єдиний виборчий корпус, тобто виборці не розділені па соціальні або інші групи; по-третє, депутат обирається від рівного кількості жителів або виборців, а в багатомандатних округах повинна підтримуватися пропорція мандатів і виборців на основі однієї і тієї ж квоти: по-четверте, закон висуває однакові вимоги до порядку висування кандидатів, проведення ними передвиборної агітації та визначення результатів виборів.
Фактично принцип рівності виборчого права нерідко порушується. Найбільш поширеним методом його порушення є різні маніпуляції з виборчими округами, в результаті чого штучно завищується представництво одних груп населення на шкоду іншим. Робиться це при розбивці країни на виборчі округи. Об'єктивно це пов'язано з тим, що виборчі закони не дозволяють порушити кордони адміністративно-територіальних одиниць (в іншому випадку при відсутності територіальних виборчих комісій вкрай ускладнюються організація виборів і визначення їх результатів). І хоча виборчі закони допускають певну нерівність у чисельності населення виборчих округів (25-30% в ФРН, Литві та ін.), Проте забезпечити рівність практично неможливо. У той же час порушення цього принципу (суб'єктивного характеру) є так звана виборча географія (геометрія), яка позначається в науковій літературі терміном "джерімендер" (від власного імені губернатора американського штату Массачусетс І. Джері і англійського слова "Мендер", яке перекладається як "майструвати"). Джері за допомогою "виборчої географії" забезпечив втричі більше представництво від своєї партії в законодавчому органі штату при приблизно рівній з опонентами підтримки виборців. Нові межі виборчих округів він встановив без урахування природного або традиційного поділу території, що зумовило появу округів з дивною конфігурацією [4] . Практика "виборчої географії", або "джерімендер", існує і в наш час. Використовуючи цей прийом, прихильники партії, яка знаходяться при владі, нарізають виборчі округи так, щоб перемогти хоча б з мінімальною перевагою в більшості округів, а електорат (прихильників) іншої або інших партій зосередити з найбільшою перевагою в меншості округів. А тому утворені виборчі округи іноді набувають химерну форму серпа, коромисло і т.п.
Принцип прямих виборів сьогодні застосовується в більшості демократичних держав під час виборів нижньої палати парламенту і президента і практично повсюдно - при виборах органів місцевого самоврядування. Уже згадуваний німецький дослідник Г. Майер бачить сутність цього принципу в тому, "що правом прийняття рішення про подання мандата володіє тільки виборець".
Его означає, що між виборцем і кандидатом на виборну посаду немає ніяких проміжних інститутів, які б опосередковано волевиявлення виборця. Звичайно, оцінка прямих виборів з точки зору їх демократизму не може мати абсолютний характер, вона завжди залежить від багатьох конкретних обставин.
Принцип таємного голосування виключає контроль за волевиявленням виборців, створює умови для свободи вибору. Державно-правова практика зарубіжних країн виробила, а законодавство встановило чимало правил і організаційних гарантій, які в цілому забезпечують таємність виборів. Як правило, виборчі бюлетені не нумеруються (виняток - Індія, де на виборах депутатів Народної палати проводиться нумерація бюлетенів, яка дозволяє встановити, за кого голосував виборець), для заповнення бюлетенів виборцям надаються спеціально обладнані кабіни або кімнати, в яких забороняється присутність сторонніх осіб. Після заповнення бюлетені опускаються в скриньку, що виключає можливість доступу до них до закінчення голосування та початку підрахунку голосів. У США, Індії, Мексиці та інших країнах використовуються виборчі машини, а в Бразилії з 1998 р впроваджені електронні картки виборця. Винятки з правила таємниці виборів допускаються тільки в інтересах носія самого виборчого характеру. Так, інвалід може звернутися за допомогою до довіреної особи.
Принцип вільних виборів має кілька аспектів. Перший аспект стосується правила, відповідно до якого виборець сам вирішує: чи приймати йому участь у виборчому процесі і якщо так, то в якій мірі. Звідси випливає, що при визначенні результатів виборів не потрібно брати до уваги, який відсоток виборців проголосував: якщо хоч один проголосував, то вибори відбулися. Таке трактування даного принципу характерна для багатьох країн з англосаксонської системою права. Цей принцип поєднується з добровільною реєстрацією виборців. Є всі підстави стверджувати, що таке довільне розуміння цього принципу в певній мірі негативно впливає на виборців. Значна частина тих, хто допущений до участі в голосуванні, в день виборів не є на виборчі дільниці. Неявка виборців на вибори отримала в конституційному праві назву "абсентеїзм".
Офіційна доктрина звинувачує абсентеістов в нерозумінні "цінності демократичних виборів". Однак на рівень абсентеїзму впливає чимало причин політичного і економічного характеру, дослідження яких є предметом іншої науки - політології. З метою зменшення політичного абсентеїзму в зарубіжних країнах, в першу чергу в державах Скандинавського регіону, впроваджені такі інститути, як голосування поштою, голосування за дорученням і т.п. У невеликому європейській державі Андорра застосовується заохочення для осіб, які з'явилися на голосування: видається один євро або стакан вина.
У той же час в ряді країн передбачається обов'язковий вотум, тобто юридичний обов'язок виборців брати участь у голосуванні. Так, ст. 48 Конституції Італії містить норму, згідно з якою голосування є "суспільним обов'язком". В Аргентині виборець, який не з'явився на вибори, не тільки може бути оштрафований, а й протягом трьох років не може займати державні посади. У Греції і Туреччині виборцю, який не брав участі в голосуванні, загрожує навіть позбавлення волі.
Зовсім в іншому ракурсі розглядається вимога вільних виборів в державній науці ФРН. У німецькому конституційному праві цю вимогу в першу чергу асоціюється з вільною реалізацією волі виборців під час виборів. Це питання розглядається під кутом спроб впливу на волевиявлення виборців: а) державного і недержавного; б) офіційного і неофіційного. Федеральний Конституційний суд визнав за необхідне, щоб офіційні установи утрималися від впливу на виборців. Вирішальним критерієм тут є використання державних коштів. Крім того, уряду рекомендується не проводити ніякої роботи з громадськістю за два-три місяці до виборів [5] . Ще важче, як показує практика, встановити критерії неприпустимого впливу неофіційних структур (партій, профспілок, промислових спілок, окремих промислово фінансових структур і навіть фізичних осіб, засобів масової інформації тощо). Законодавство і суди в зарубіжних країнах залишають відкритим питання: чи є невеликі передвиборні внески в інтересах партій і кандидата допустимим впливом на результати виборів?
Нерідко і засобам масової інформації не забороняється займати односторонню позицію в передвиборній боротьбі. З юридичної точки зору ці дії можна було б розглядати як порушення свободи виборів.
Законодавство і суди в зарубіжних країнах залишають відкритим питання: чи є невеликі передвиборні внески в інтересах партій і кандидата допустимим впливом на результати виборів?
