Проблеми захисту прав і свобод громадян Росії в сфері здійснення державного управління

М.В.Нікіфоров
(Науковий керівник к.ю.н. професор, заслужений юрист Росії І.А.Скляров)

Проблеми захисту прав і свобод громадян Росії в сфері здійснення державного управління

Росія - країна молода і одночасно має багатовікові історичні традиції. Молода вона в тому сенсі, що за час, що минув з початку епохи "перебудови", в ній тільки зародилися паростки конституціоналізму, поваги до права, інтересам і цінностям людей. Ломка тоталітарної свідомості, обтяженого етатиським мисленням, на мій погляд, на ділі обернулася укоріненням псевдодемократичної моделі державного управління з колишнім ставленням до народу як до "масам", де кожен - лише безмовний гвинтик гігантської адміністративної машини. Виникла реальна "небезпека міністеріалізму гіпертрофованого зміцнення виконавчої влади" 1 . Низька правова культура посадових осіб, орієнтованих на схиляння перед вищим начальством, але аж ніяк не перед буквою закону, найяскравіше проявляється сьогодні в зловживанні повноваженнями, у відкритому нехтуванні юридичними нормами.

Наприклад, у федеральному законі "Про основи державної служби Російської Федерації" від 31 липня 1995 р 2 (Ст.5) і відповідних законах суб'єктів РФ закріплені основні принципи державної служби: пріоритет прав і свобод людини і громадянина, обов'язок державних службовців визнавати, дотримуватися і захищати права і свободи громадян, гласність та інші. Однак виконавча влада не поспішає "поступатися" громадянам в реалізації їх прав і свобод у сфері державного управління. "Прозорість" і орієнтація на "клієнта" 3 , Та й взагалі "публічність" 5 , Схоже, залишаються за межею розуміння багатьох чиновників. Про це свідчать численні факти. Так, Генеральний прокурор в доповіді про стан законності і правопорядку в 1997 г.5 відзначав, що прокуратурою за один тільки рік було розглянуто понад 1,2 млн. Скарг громадян, 918 тис. Осіб звернулися за захистом прав до прокурорів на особистому прийомі, понад 200 тис. звернень визнані обгрунтованими, по ним вжиті заходи 6 . Про те, наскільки часто діями органів державного управління та їх посадових осіб порушуються права громадян, свідчить і судова статистика: якщо в 1991 році в російські суди надійшло 6590 скарг на неправомірні дії чиновників, то лише в першому півріччі 1997 року в суди 1 інстанції надійшло 36,9 тис. таких скарг 7 . Судовий контроль за адміністративними діями, в першу чергу за адміністративними актами, у всьому світі здавна іменується адміністративної юстицією. У нас же передбачене Концепцією судової реформи в РФ створення спеціалізованих судових органів по розгляду адміністративних справ відкладається "до кращих часів", хоча відомо, що такий підхід не сприяє обмеженню сфери діяльності органів виконавчої влади 8 .

Проблематика реалізації прав людини в сфері державного управління являє собою величезне коло питань, які потребують негайних відповідних рішень з боку компетентних державних органів та їх посадових осіб. Наприклад, конституційне право громадян РФ на звернення в державні та муніципальні органи в даний час не має законодавчого підґрунтя, оскільки регламентують порядок розгляду звернень громадян нормативно-правові акти 9 і юридично, і морально застаріли. Підготовлений (і прийнятий Держдумою, але відхилений Президентом РФ) проект Федерального закону "Про звернення громадян" містить вимоги до реквізитів звернення, встановлює терміни розгляду звернень та принципи роботи з ними. Але тут доречно зауважити, що, на нашу думку, ст.33 Конституції РФ, що закріплює право на звернення, не в повній мірі відповідає ст.19 Загальної декларації прав людини та п.2 ст.19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, що визначають право кожного на свободу інформації, тому що право на звернення - його своєрідна різновид.

Тому обмеження адресатів звернення тільки державними і муніципальними органами в період переходу суспільства і держави до ринкових відносин, думається, не цілком обгрунтовано 10 . Перспективним є і прийняття закону "Про петиції". При цьому слід зауважити, що федеральному законодавцю доцільно звернути увагу на регіональний досвід, так як окремі республіки в складі РФ вже мають власні закони про індивідуальні і колективні звернення громадян.

До речі, саме остання обставина - створення суб'єктами РФ свого, регіонального законодавства, нерідко "заимствующего" компетенцію федеральних органів, не завжди покращує правову систему. Відсутність належного координуючого впливу на законознавчий процес веде до "розмивання" єдиного правового простору країни. У засобах масової інформації нерідко з'являються повідомлення про видання органами державної влади суб'єктів РФ нормативно-правових актів, які б права громадян у сфері державного управління. Так, в регіонах діє безліч актів, що регулюють право на свободу пересування. Серед них - закон Республіки Адигея "Про репатріантів", закон Воронезької області "Про впорядкування міграційного процесу на території Воронезької області", "Тимчасовий порядок обліку на території Санкт-Петербурга громадян Російської Федерації, які не мають певного місця проживання", "Правила реєстрації та зняття громадян РФ з реєстраційного обліку за місцем перебування та за місцем проживання в Москві і Московській області "і т.д. У Нижньогородській області до сих "працює" Постанова Законодавчих зборів області "Про порядок перебування на території Нижегородської області осіб, які постійно проживають за межами Нижегородської області" від 15 серпня 1994 № 64 11 (Зі змінами та доповненнями), що з'явилися під приводом необхідності деталізації федерального законодавства з урахуванням умов області. Подібна "адаптація" нормативних актів безпосередньо виявляється спрямованої на применшення прав громадян 12 , Хоча влада і намагається виправдати свої дії "турботою про людей". Дезінтеграція цілісного правового поля Росії призвела до того, що суб'єкти РФ, приймаючи свої закони про громадянство (зокрема, такий закон прийнятий в Ставропольському краї), надають "корінному населенню" регіону певні пільги і переваги, звужуючи коло правових можливостей інших громадян в порівнянні з федеральними законами. Слід зазначити, що в даній ситуації суди та інші органи, покликані захищати права громадян від свавілля виконавчої влади, в основному орієнтуються на нормативну базу суб'єктів РФ, навіть в разі явного протиріччя її федеральним актам 13 .

Заслуговують на увагу правові акти, службовці реалізації права громадян на інформацію, видані в Калінінградській і Рязанській областях. В інших регіонах - правові акти, що встановлюють порядок видання, опублікування і набрання чинності нормативних актів органів влади суб'єктів РФ. А ось право громадян на участь в обговоренні проектів нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері державного управління, вимагає нормативно-правового закріплення. Ця обставина сприяло б, з одного боку, формування громадської думки про діяльність державних органів, а, з іншого, використання позитивних моментів громадської думки в законотворчій та іншої нормотворчої діяльності.

На жаль, в літературі зазначається, що громадська думка і суспільний настрій в нашій країні все більше піддається не обліку та узагальнення, а впливу владою з метою його формування і коригування. Соціологічні опитування в наші дні нерідко є інструментом для обробки умів, а не засобом служіння своєму народові 14 . Інформаційна відкритість, до розширення якої закликав Президент Росії у своєму посланні Федеральним Зборам "Спільними силами - до підйому Росії" 15 , Залишається суцільною декларацією в умовах низького громадянської самосвідомості і засилля бюрократів в системі органів державної влади.

Незважаючи на зазначені негативні тенденції, можна все ж говорити про наявність в Росії хоча і розрізненої мережі правозахисних громадських об'єднань, що займаються реальним захистом громадян, в першу чергу, в їх відносинах з виконавчою владою.

Московська Гельсінкська група, Меморіал, Товариство сприяння реформі кримінального правосуддя та інші відомі організації правозахисників в даний час надають посильну юридичну допомогу всім звертаються до них громадянам, хоча не завжди зустрічають розуміння з боку окремих чиновників. Так сталося, що спад громадської активності на місцях, викликаний розчаруванням від проведених економічних реформ, супроводжується і неприйняттям діяльності правозахисників в регіонах. Оголошення деякими журналістами 16 кризи правозахисного руху насправді, на мій погляд, є метод боротьби з цим рухом, яке в останні роки просто знаходить нову, засновану на об'єктивному аналізі обставин практику захисту прав людини 17 . Протиборство правозахисників і влади часто протікає при активному сприянні цьому процесу комісій з прав людини, створення яких було рекомендовано Указом Президента РФ від 13 червня 1996 року "Про деякі заходи державної підтримки правозахисного руху в Російській Федерації" 18 з функціями, аналогічними функціям Комісії при Президентові РФ. Президентська Комісія з прав людини мало що зуміла зробити за недовгі п'ять років свого існування: представити громадськості дві доповіді про становище з правами громадян в Росії 19 , Підготувати до друку збірник "Міжнародні акти про права людини" (М., 1998), дати кілька інтерв'ю в центральних виданнях, допомогти громадянам у вирішенні їх скарг. Одночасно Комісія намагалася залучити правозахисників переважно на сторону служіння державі і його структурам.

В абсолютній більшості регіонів Росії також комісії створені як "придатки" адміністрацій. У таких кількох областях, як Іркутська, Орловська, Ярославська, Нижегородська, до роботи в комісіях були залучені професійні юристи і правозахисники 20 . Досвід Комісії Нижегородської області, співпрацює з Нижньогородським суспільством прав людини, зі збору достовірної інформації про ситуацію з правами громадян 21 , Бажано було б поширити і на інші російські регіони. В окремих регіонах комісії нерідко односторонньо і безсистемно приступають до вивчення справ в даній сфері, використовуючи "типовий набір" проблем - армія, психіатричні лікарні, СІЗО тощо

До діяльності комісій примикає і функціонування інституту уповноважених з прав людини - омбудсменів. Змінив С.А.Ковалева на посаді Уповноваженого з прав людини в РФ О.О.Міронов вважає, що з прийняттям Федерального конституційного закону про Уповноваженого від 26 лютого 1997 р 22 і з першими кроками по його реалізації у громадян з'явився реальний шанс на допомогу з боку "третьої інстанції" 23 . В статутах, конституціях, інших правових актах ряду суб'єктів РФ також закріплена можливість введення посади омбудсмена 24 . У ряді регіонів такі посади вже засновані. У зв'язку з цим виникають нові проблеми нормативно-правового регулювання взаємовідносин федерального і регіонального омбудсменів, регіонального омбудсмена з територіальним представником федерального уповноваженого і ін. До російським омбудсменом навесні 1998 р, у зв'язку з ратифікацією Росією Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, додався ще один їх своєрідний колега - Уповноважений РФ при Європейському суді з прав людини 25 , Чий правовий статус належить проаналізувати вченим конституційного та адміністративного права.

Слід зауважити, що наука адміністративного права Росії, як мені видається, має багатющу поле діяльності, так як до теперішнього часу не досліджено адміністративне законодавство суб'єктів РФ, невивченими залишаються права, свободи і обов'язки громадян в областях, галузях і сферах державного управління (як взяті в окремо, так і в системному вигляді). Гуманізація сфери виконавчої влади немислима без її наукового забезпечення, без підкріплення фактами і цифрами. Тому завдання повинна полягати в тому, щоб поставити розвиток адміністративно-правової науки в залежність від ступеня сприяння влади здійсненню прав і свобод громадян.

На закінчення хотілося б сказати, що автор цієї статті не ставив завдання охопити весь перелік проблем, що виникають сьогодні в практиці захисту прав і свобод громадян Росії в сфері державного управління, а мав на меті лише окреслити їх і показати складність і багатогранність досліджуваних питань. Зрозуміло, кожна із зазначених проблем вимагає пильної розгляду і дозволу, і це є стимулом до подальших наукових пошуків у галузі адміністративного права. Щоб права громадян дійсно визначали зміст і застосування законів, слід ще багато зробити для правової просвіти, правової пропаганди і правового виховання громадян, і, смію сподіватися, захист прав і свобод стане одним з по-справжньому ефективних засобів визнання Людини в нашій країні найвищою соціальною цінністю.

Див. Указ Президента РФ від 29 березня 1998 р .// Російська газета.1998.8 квітня.