Існування державного боргу викликає і необхідність управління ім. Управління державним боргом - це сукупність дій держави в особі її уповноважених органів з регулювання величини, структури і вартості обслуговування державного боргу.
Приклад з практики. У 1995 р Рахунковій палаті довелося виконувати роботу за постановою Державної Думи, ініційоване комітетом з геополітики, з питання зовнішнього боргу. Потрібно було перевірити ефективність управління боргом. Аудитору Рахункової палати, яка спробувала почати перевірку зовнішнього боргу, сказали, що про нього п'ять чоловік в державі знають. Через сім місяців вже не п'ять чоловік знали, що відбувається з зовнішнім боргом.
Щоб вирішувати цю дуже непросту задачу обліку та управління боргом, слід мати уявлення про те, що в основі управління державним боргом лежать певні, базові принципи:
► безумовності - забезпечення точного і своєчасного виконання зобов'язань держави перед інвесторами і кредиторами без виставлення додаткових умов;
► єдності обліку - обліку в процесі управління державним боргом всіх видів цінних паперів, емітованих федеральними органами влади, органами суб'єктів РФ і органами місцевого самоврядування;
► єдності боргової політики - забезпечення єдиного підходу в політиці управління державним з боку федерального центру по відношенню до суб'єктів РФ і муніципальних утворень;
► узгодженості - забезпечення максимально можливої гармонізації інтересів кредиторів і держави-позичальника;
► зниження ризиків - виконання всіх необхідних дій, що дозволяють знизити ризики і кредиторів, і інвесторів;
► оптимальності - створення такої структури державних позик, щоб виконання зобов'язань за ними було пов'язане з мінімальними витратами і мінімальним ризиком з урахуванням найменшого негативного впливу на економіку;
► гласності - надання достовірної та своєчасної інформації про параметри позик усім зацікавленим в ній користувачам.
В економічній науці поняття управління державним боргом розглядається в широкому і вузькому сенсах.
Схема 6.3.1 - Управління державному боргом в широкому сенсі
Визначення державної боргової політики та встановлення верхньої межі державного боргу здійснюються законодавчими органами влади, оперативне управління державним боргом - виконавчою владою.
Важливе значення для управління державним боргом має репутація країни-позичальника. На світовому фінансовому ринку репутація позичальників виражається в рейтингах, які присвоюються відповідним країнам спеціальними агентами відповідно до міжнародних правил рейтингування. Найбільш відомими з таких спеціальних агентів є "Moody` s "і" Standard & Poor `s".
Схема 6.3.2 - Управління державним боргом у вузькому сенсі
Ще більш вузьке трактування управління державним боргом передбачає регулювання складу і структури сукупного державного боргу при його незмінній величині. У зарубіжній економічній літературі вона називається "debt managem ent". Об'єктами регулювання в рамках debt management є:
- структура строків звернення різних боргових зобов'язань;
- структура кредитів (за допомогою випуску неринкових позик, призначених для визначення груп кредиторів).
Управління державним боргом здійснюється за допомогою застосування ряду методів:
◄ рефінансування державного боргу - погашення основної заборгованості і відсотків за рахунок коштів, отриманих від розміщення нових позик;
◄ новації - угоди між позичальником і кредиторами по заміні зобов'язань за вказаною кредиту іншими зобов'язаннями;
◄ уніфікації - рішення держави про об'єднання кількох раніше випущених позик, при цьому облігації та сертифікати раніше випущених позик підлягають обміну на облігації та сертифікати нової позики;
◄ конверсії - односторонньої зміни прибутковості позик, тобто оголошення державою про зниження для кредиторів дохідності по позиках, отриманим державою;
◄ консолідації - зміни умов звернення позик в частині терміну їх погашення, тобто рішення держави про перенесення дати виплати за зобов'язаннями на більш пізній термін;
◄ відстрочки погашення позики - консолідації при одночасному відмову держави від виплати доходів за позиками;
◄аннулірованія державного боргу - відмови держави від усіх зобов'язань за раніше випущеними позиками.
Управління державним боргом Російської Федерації здійснюється Урядом Російської Федерації або уповноваженим ним Міністерством фінансів Російської Федерації. Управління державним боргом суб'єкта Російської Федерації здійснюється вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації або фінансовим органом суб'єкта Російської Федерації відповідно до закону суб'єкта Російської Федерації. Управління муніципальним боргом здійснюється виконавчо-розпорядчим органом муніципального освіти (місцевою адміністрацією) відповідно до статуту муніципального освіти (ст. 101) БК РФ визначив відповідальність за борговими зобов'язаннями (ст.102): Боргові зобов'язання РФ, суб'єкта РФ, муніципального освіти повністю і без умов забезпечуються усім, хто знаходиться у власності Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації, муніципального освіти майном, що є відповідну скарбницю, виконуються за рахунок коштів відповідного бюджету. Російська Федерація не несе відповідальності за борговими зобов'язаннями суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень, якщо зазначені зобов'язання були гарантовані Російською Федерацією. Суб'єкт Російської Федерації не несе відповідальності за борговими зобов'язаннями Російської Федерації, інших суб'єктів Російської Федерації і муніципальних утворень, якщо зазначені зобов'язання були гарантовані цим суб'єктом РФ. Муніципальне утворення не несе відповідальності за борговими зобов'язаннями Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації та інших муніципальних утворень, якщо зазначені зобов'язання були гарантовані цим муніципальним освітою.
Державні зовнішні запозичення Російської Федерації здійснюються з метою фінансування дефіциту (НЕ нафтогазового дефіциту) федерального бюджету, а також для погашення державних боргових зобов'язань Російської Федерації. Державні і муніципальні внутрішні запозичення здійснюються з метою фінансування дефіцитів відповідних бюджетів (НЕ нафтогазового дефіциту федерального бюджету), а також для погашення боргових зобов'язань (ст. 103).
Право здійснення державних зовнішніх запозичень Російської Федерації та укладання договорів про надання державних гарантій для залучення зовнішніх кредитів (позик) належить Російської Федерації. Від імені Російської Федерації здійснювати зовнішні запозичення може Уряд Російської Федерації або уповноважена ним Міністерство фінансів Російської Федерації (ст. 103).
Уряд Російської Федерації або уповноважена ним Міністерство фінансів Російської Федерації має право здійснювати внутрішні (зовнішні) запозичення з перевищенням встановленого на відповідний фінансовий рік федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і плановий період верхньої межі державного внутрішнього (зовнішнього) боргу Російської Федерації з метою заміщення зовнішніх (внутрішніх) запозичень, якщо це знижує витрати на обслуговування державного боргу Російської Федерації в ра мках встановленого на відповідний фінансовий рік федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і плановий період загального обсягу державного боргу Російської Федерації (суми внутрішнього і зовнішнього боргу). Право здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень суб'єкта Російської Федерації від імені суб'єкта Російської Федерації відповідно до цього Кодексу та прийнятих відповідно до нього законом суб'єкта Російської Федерації належить вищому виконавчому органу державної влади суб'єкта Російської Федерації або фінансового органу суб'єкта Російської Федерації. Право здійснення муніципальних запозичень від імені муніципального освіти відповідно до цього Кодексу та статутом муніципального освіти належить місцевій адміністрації (ст. 103).
Суб'єкти Російської Федерації і муніципальні освіти вправі здійснювати запозичення у Російської Федерації в іноземній валюті, надавати Російської Федерації гарантії в іноземній валюті виключно в рамках використання цільових іноземних кредитів (запозичень).
Запозичення у Російської Федерації в іноземній валюті, надання Російській Федерації гарантій в іноземній валюті суб'єктами Російської Федерації, муніципальними утвореннями не є зовнішніми запозиченнями і не призводять до утворення зовнішнього боргу суб'єкта Російської Федерації, муніципального освіти (ст. 104).
БК РФ визначив реструктуризацію боргу (ст.105). Під реструктуризацією боргу розуміється засноване на угоді припинення боргових зобов'язань, що становлять державний чи муніципальний борг, заміною зазначених боргових зобов'язань іншими борговими зобов'язаннями, які передбачають інші умови обслуговування і погашення зобов'язань. Реструктуризація боргу може бути здійснена з частковим списанням (скороченням) суми основного боргу. Сума витрат на обслуговування реструктуризованих боргу не включається в обсяг витрат на обслуговування боргового зобов'язання в поточному фінансовому році, якщо зазначена сума включається до загального обсягу реструктуріруемих зобов'язань.
Граничний обсяг запозичень суб'єктів Російської Федерації, муніципальних запозичень в поточному фінансовому році не повинен перевищувати суму, що спрямовується в поточному фінансовому році на фінансування дефіциту відповідного бюджету і (або) погашення боргових зобов'язань відповідного бюджету (ст.106)
Граничний обсяг державного боргу суб'єкта Російської Федерації, муніципального боргу на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і щороку планового періоду) встановлюється законом (рішенням) про відповідний бюджет. Він не повинен перевищувати затверджений загальний річний обсяг доходів бюджету суб'єкта Російської Федерації без урахування затвердженого обсягу безоплатних надходжень. Також граничний обсяг державного боргу не повинен перевищувати затверджений загальний річний обсяг доходів місцевого бюджету без урахування затвердженого обсягу безоплатних надходжень і (або) надходжень податкових доходів за додатковими нормативами відрахувань (ст. 107).
Законом (рішенням) про відповідний бюджет встановлюється верхня межа державного внутрішнього боргу суб'єкта Російської Федерації, верхня межа державного зовнішнього боргу суб'єкта Російської Федерації (за наявності такого), верхня межа муніципального боргу станом на 1 січня року, наступного за черговим фінансовим роком (черговим фінансовим роком і кожним роком планового періоду), що представляє собою розрахунковий показник, із зазначенням в тому числі верхньої межі боргу за державними гарантіями суб'єктів незалежно кта Російської Федерації, муніципальних гарантій.
Верхня межа державного внутрішнього боргу суб'єкта Російської Федерації і верхня межа державного зовнішнього боргу суб'єкта Російської Федерації не повинен перевищувати затверджений загальний річний обсяг доходів бюджету суб'єкта Російської Федерації без урахування затвердженого обсягу безоплатних надходжень (ст. 107).
БК РФ визначає Програми:
I Програма державних зовнішніх запозичень Російської Федерації (ст. 108);
Програма державних зовнішніх запозичень Російської Федерації являє собою перелік всіх зовнішніх запозичень Російської Федерації на черговий фінансовий рік і плановий період за видами запозичень з відображенням різниці між обсягом залучення і обсягом коштів, що спрямовуються на погашення основного боргу за кожним видом боргового зобов'язання.
Програма державних зовнішніх запозичень Російської Федерації містить перелік зовнішніх запозичень Російської Федерації на черговий фінансовий рік і плановий період з поділом на незв'язані (фінансові) і цільові іноземні запозичення із зазначенням:
1) для незв'язаних (фінансових) запозичень:
джерела залучення;
суми запозичення;
терміну погашення;
2) для цільових іноземних запозичень:
кінцевого одержувача;
мети запозичення і напрямки використання;
джерела запозичення;
суми запозичення;
терміну погашення;
наявності гарантій третіх осіб з повернення коштів у федеральний бюджет кінцевим позичальником, якщо для нього передбачений таке повернення, із зазначенням організації (органу), що надала гарантію, терміну дії та обсягу зобов'язань по гарантії;
оцінки обсягу використаних коштів до початку чергового фінансового року;
прогнозу обсягу використання коштів в черговому фінансовому році.
У Програмі державних зовнішніх запозичень (ПГВЗ) РФ повинні бути окремо передбачені всі позики і державні гарантії, величина яких перевищує суму, еквівалентну 10 млн дол. США, на весь термін позики. Подібного роду позики і державні гарантії повинні бути реалізації тільки за умови їх затвердження в складі Програми державних зовнішніх запозичень Російської Федерації Федеральними Зборами Російської Федерації. При цьому обсяг, деталізований по конкретним позиками, повинен становити не менше 85% загального обсягу зовнішніх запозичень за Програмою.
Уряду РФ дано право на здійснення зовнішніх запозичень, які не включені в ПГВЗ РФ, якщо зазначені зовнішні запозичення здійснюються в процесі реструктуризації державного зовнішнього боргу РФ, яка призводить до зниження витрат на обслуговування державного зовнішнього боргу РФ в рамках встановленого граничного обсягу державного зовнішнього боргу РФ. Дане право поширюється виключно на незв'язані (фінансові) державні зовнішні запозичення РФ.
Слід підкреслити, що в ПГВЗ РФ в обов'язковому порядку повинні бути включені угоди про позики, які були укладені в попередні роки, якщо такі угоди не втратили силу в установленому порядку.
II Програма державних гарантій Російської Федерації в іноземній валюті (ст. 108.1);
Програма державних гарантій Російської Федерації в іноземній валюті є переліком підлягають наданню і виконання державних гарантій Російської Федерації в іноземній валюті на черговий фінансовий рік і плановий період, за винятком цільових іноземних кредитів (запозичень), залучених під державні гарантії Російської Федерації, із зазначенням:
1) загального обсягу гарантій;
2) цілі гарантування із зазначенням обсягу гарантії по кожній цілі;
3) суми кожної гарантії і найменування принципала по ній відповідно до пункту 2 цієї статті;
4) валюти зобов'язань по гарантії;
5) наявності або відсутності права регресної вимоги гаранта до принципала;
6) загального обсягу бюджетних асигнувань, які повинні бути передбачені в черговому фінансовому році на виконання гарантій щодо можливих гарантійних випадків.
У програму державних гарантій Російської Федерації в іноземній валюті повинна бути окремо передбачено кожна гарантія, розмір якої перевищує суму, еквівалентну 50 мільйонам доларів США, із зазначенням принципала по кожній гарантії.
Зазначені гарантії повинні бути реалізації тільки за умови їх затвердження в складі програми державних гарантій Російської Федерації в іноземній валюті.
III Програма державних зовнішніх запозичень суб'єкта Російської Федерації (ст. 108.2);
Програма державних зовнішніх запозичень суб'єкта Російської Федерації являє собою перелік зовнішніх запозичень суб'єкта Російської Федерації на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період).
У програмі державних зовнішніх запозичень суб'єкта Російської Федерації повинні бути визначені:
1) граничний обсяг державних зовнішніх запозичень суб'єкта Російської Федерації на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період);
2) перелік, обсяги і терміни погашення державних зовнішніх запозичень суб'єкта Російської Федерації на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період).
Договори про державні зовнішні запозичення РФ, виконання яких вимагає збільшення обсягів державних зовнішніх запозичень РФ, затверджених федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік, можуть бути укладені тільки після внесення змін до федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і плановий період.
Договори про державні зовнішні запозичення РФ, надання державних гарантій РФ підлягають ратифікації:
- якщо передбачені цими договорами позики або державні гарантії Російської Федерації не включені відповідно до програми державних зовнішніх запозичень Російської Федерації або в програму державних гарантій Російської Федерації в іноземній валюті відповідно до статей 108 або 108.1 цього Кодексу та (або) залучені в зв'язку з запозиченнями фінансові кошти перевищують суму, еквівалентну 10 мільйонам доларів США, а надані гарантії перевищують суму, еквівалентну 50 мільйонам доларів США, на весь термін позики або гарантії;
- якщо виконання таких договорів призводить до перевищення верхньої межі державного зовнішнього боргу, затвердженого федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік;
- з інших підстав, передбачених законодавством РФ.
Договори про державні зовнішні запозичення РФ не підлягають ратифікації, якщо вони були укладені на виконання права, встановленого п.3 ст.106 БК РФ (див. Вище).
IV Програма державних внутрішніх запозичень Російської Федерації (ст.110)
Програма державних внутрішніх запозичень Російської Федерації на черговий фінансовий рік і плановий період являє собою перелік всіх внутрішніх запозичень Російської Федерації у вигляді різниці між обсягом залучення і обсягом коштів, що спрямовуються на погашення основної суми боргу, за кожним видом запозичень.
Державні внутрішні запозичення Російської Федерації, які здійснюються шляхом випуску державних цінних паперів від імені Російської Федерації, які передбачають залежно від умов їх випуску отримання при погашенні іншого, ніж грошові кошти, майнового еквівалента, підлягають відображенню в програмі державних внутрішніх запозичень Російської Федерації.
V Програма державних внутрішніх запозичень суб'єкта Російської Федерації, муніципальних запозичень (ст. 110.1);
Програма державних внутрішніх запозичень суб'єкта Російської Федерації, муніципальних запозичень на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період) являє собою перелік всіх внутрішніх запозичень суб'єкта Російської Федерації, муніципального освіти із зазначенням обсягу залучення і обсягу коштів, що спрямовуються на погашення основної суми боргу, по кожним видом запозичень.
Програма державних внутрішніх запозичень суб'єкта Російської Федерації, муніципальних запозичень на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період) є додатком до закону (рішення) про відповідний бюджет на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період).
VI Програма державних гарантій Російської Федерації, державних гарантій суб'єктів Російської Федерації, муніципальних гарантій у валюті Російської Федерації (ст. 110.2);
Програма державних гарантій Російської Федерації, державних гарантій суб'єкта Російської Федерації, муніципальних гарантій у валюті Російської Федерації являє собою перелік підлягають наданню і виконання державних гарантій Російської Федерації, державних гарантій суб'єкта Російської Федерації, муніципальних гарантій у валюті Російської Федерації на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період) із зазначенням:
1) загального обсягу гарантій;
2) цілі гарантування із зазначенням обсягу гарантії по кожній цілі;
3) суми кожної гарантії і найменування принципала по ній відповідно до пункту 2 цієї статті;
4) наявності або відсутності права регресної вимоги гаранта до принципала;
5) загального обсягу бюджетних асигнувань, які повинні бути передбачені в черговому фінансовому році на виконання гарантій щодо можливих гарантійних випадків.
У програму державних гарантій Російської Федерації, державних гарантій суб'єкта Російської Федерації, муніципальних гарантій у валюті Російської Федерації повинна бути окремо передбачено кожна гарантія (із зазначенням принципала по кожній гарантії), величина якої перевищує:
1 мільярд рублів - для державних гарантій Російської Федерації;
10 мільйонів рублів - для державних гарантій суб'єкта Російської Федерації;
100 тисяч рублів - для муніципальних гарантій.
Зазначені гарантії повинні бути реалізації тільки за умови їх затвердження в складі відповідно програми державних гарантій Російської Федерації, державних гарантій суб'єкта Російської Федерації, муніципальних гарантій у валюті Російської Федерації.
Не зупиняючись на характеристиці деяких положень БК РФ (ст.111-119), розглянемо дві (ст.120-121) заключні статті Глави 14. У РФ діє єдина система обліку та реєстрації державних запозичень Російської Федерації. Суб'єкти РФ, муніципальні освіти реєструють свої запозичення в Міністерстві фінансів РФ. Міністерство фінансів РФ веде державні книги внутрішнього і зовнішнього боргу РФ (Державна боргова книга Російської Федерації) (ст. 120).
Інформація про державні внутрішніх боргових зобов'язаннях Російської Федерації вноситься до Державної боргову книгу Російської Федерації в строк, що не перевищує п'яти робочих днів з моменту виникнення відповідного зобов'язання.
Інформація про державних зовнішніх боргових зобов'язаннях Російської Федерації вноситься до Державної боргову книгу Російської Федерації протягом п'яти робочих днів з моменту надходження до Міністерства фінансів Російської Федерації відповідних документів, що підтверджують виникнення зазначених зобов'язань.
Таким чином, управління державним боргом має на меті знаходження оптимального співвідношення між потребами держави в додаткових фінансових ресурсах і витратами по їх залученню, обслуговування і погашення.
