Підсумки роботи останньої сесії Державної Думи шостого скликання

Автор Гаганов Олександр Андрійович - експерт Центру Сулакшин, к.ю.н.

Повноваження Державної Думи шостого скликання офіційно стартували 4 грудня 2011 року та будуть припинені з обранням нових депутатів 18 вересня 2016 року. Як працювали депутати в цю весняну сесію? Як вплинули прийдешні вибори на роботу Держдуми?

АКТИВНІСТЬ І РЕЗУЛЬТАТИВНІСТЬ УЧАСНИКІВ ЗАКОНОДАВЧОГО ПРОЦЕСУ

За півроку в Державну Думу було внесено понад 900 законопроектів (рис. 1), що становить більше половини середнього річного обсягу законодавчих ініціатив. Всього з початку 2016 Дума прийняла понад 400 законів, що можна порівняти із середньою річною кількістю законів. Три закони, прийняті Думою, було відхилено верхньою палатою. Від Президента РФ не надійшло жодного вето, останнім президентське вето датована 2012 роком. В цілому можна констатувати, що в кінці депутатського скликання парламенту довелося працювати з великим навантаженням.

Мал. 1. Зведені дані про кількість внесених до Державної Думи, прийнятих нею і відхилених проектів законів за 2011 - 2016 роки (за даними АСОЗД)

Президент РФ цього року вніс 29 ініціатив (за весь 2015 рік було 31 ініціатива), з них 19 вже стали законами. З решти 10 проектів більше половини було внесено після того, як Дума пішла на канікули. Більшу частину проектів і раніше становлять закони про ратифікацію міжнародних договорів. Всього за півроку підписано 26 президентських законів. Такий високий показник результативності значно вище показника минулого року і середнього показника за 20 років (близько 90%).

З намічених на весняну сесію важливих законів, ініційованих Президентом РФ, були прийняті наступні закони: «Про внесення змін до Кримінального кодексу Російської Федерації і Кримінально-процесуальний кодекс Російської Федерації» (в частині посилення кримінальної відповідальності за злочини корупційної спрямованості), «Про внесення змін до Кримінального кодексу Російської Федерації і Кримінально-процесуальний кодекс Російської Федерації »(в частині декриміналізації злочинів економічної спрямованості), «Про війська національної гвардії Російської Федерації» , «Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу Російської Федерації у зв'язку з розширенням застосування інституту присяжних засідателів» .

На рис. 2 представлені показники активності суб'єктів права законодавчої ініціативи. Слід враховувати, що «спад» в 2016 році обумовлений тим, що наведені дані за половину року. Як правило, рівень 2016 року перевищує поділені на два показники за попередній рік, що дозволяє припустити, що в цілому рівень активності за рік не буде нижче. Для ряду суб'єктів вже можна відзначити зростання активності: це Президент РФ і Уряд РФ. Президент РФ за півроку вніс трохи менше проектів, ніж за весь минулий рік. Уряд РФ вже внесло 179 ініціатив, що становить приблизно 2/3 від торішнього показника. З них 92 ініціативи вже стали законами. Всього за півроку прийнято 193 урядових закону, тому піврічний показник результативності законотворчої діяльності Уряду РФ досяг 108%. Це сталося за рахунок прийняття законопроектів, внесених Урядом РФ в попередні роки.

Мал. 2. Активність суб'єктів права законодавчої ініціативи з 1994 по 2016 рік.

Законодавчі органи суб'єктів РФ внести понад 200 законопроектів, з них вже розглянуті 40 проектів. З цих 40 проектів лише 6 опубліковані, переважна більшість відхилено, решту повернуто на доопрацювання або зняті з розгляду. В цілому активність регіональних законодавців оцінюється на рівні минулого року.

Активність Верховного Суду РФ вельми висока: за минулі півроку він вніс в Думу 8 ініціатив - стільки ж, скільки за весь 2015 рік. З цих 8 ініціатив 3 вже стали законами, всього ж за півроку прийнято 12 ініціатив, в тому числі з внесених раніше.

Результативність суб'єктів права законодавчої ініціативи виглядає наступним чином (рис. 3).

Мал. 3. Порівняльна результативність суб'єктів права законодавчої ініціативи за 2015 рік, перше півріччя 2016 року і середньої результативності за 1994 - 2014 роки

На графіку (рис. 3) виділяється три аномальних піка, однак слід очікувати, що дані аномалії можуть бути згладжені до кінця року. Рада Федерації як єдиний суб'єкт права законодавчої ініціативи вніс два законопроекти і обидва вже прийняті. Члени Ради Федерації проявили високу активність (84 законопроекту), з них половина вже стала законами. На даний момент на зростання результативності вплинуло прийняття законопроектів, які були внесені в попередні роки.

ЯКІ ЗАКОНУ БУЛИ ПО ПЛАНУ на весняній сесії І ЩО ПРИЙНЯТО?

У плані роботи Державної Думи на весняну сесію стояло багато цікавих законопроектів, деякі з них ми вже розглядали і давали свої прогнози на прийняття .

В цілому багато дійсно важливі закони були прийняті, але деякі «зависли» в парламенті. Зокрема, не вжито законопроекти № 901906-6 «Про внесення змін до Житлового кодексу Російської Федерації і окремі законодавчі акти Російської Федерації» (в частині захисту прав власності набувача житлового приміщення і забезпечення захисту прав колишніх членів сім'ї власника відчужуваного житлового приміщення), 955220- 6 «про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації» (в частині вдосконалення правил про компенсацію за втрату права власності на житлове приміщення), № 472515-6 «про державний регулиро вання діяльності з перевезення пасажирів і багажу легковим таксі в РФ і внесення змін в окремі законодавчі акти РФ », а також сумнівний законопроект« Про аматорському рибальстві »(№ 200303-6).

Були прийняті і підписані такі закони:

«Про внесення змін до Кримінального кодексу РФ і Кримінально-процесуальний кодекс РФ» (в частині встановлення кримінальної відповідальності за організацію діяльності по залученню грошових коштів або іншого майна - «фінансових пірамід»);

«Про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації в частині збільшення пенсійного віку окремим категоріям громадян» (держслужбовцям);

«Про внесення змін до статті 45 і 46 Федерального закону« Про державну цивільну службу Російської Федерації »(скорочено відпустки держслужбовцям);

«Про внесення змін до Федерального закону" Про парламентський контроль "в частині вдосконалення форм парламентського контролю»;

«Про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України та окремі федеральні закони» в частині встановлення спрощеної форми провадження у справах про стягнення обов'язкових платежів і штрафів;

«Про внесення змін до статті 4 Федерального закону« Про Особливою економічної зоні в Калінінградській області та про внесення змін до деяких законодавчих актів Російської Федерації »;

«Про особливості надання громадянам земельних ділянок в Далекосхідному федеральному окрузі і про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації»;

«Про публічно-правових компаніях в Російській Федерації та про внесення змін до окремих законодавчих актів Російської Федерації»;

«Про основи системи профілактики правопорушень в Російській Федерації» .

Очевидно, більшість цих законів прийняті швидше в інтересах держави, а не громадян.

АКТИВНІСТЬ І РЕЗУЛЬТАТИВНІСТЬ ФРАКЦІЙ

Пік активності депутатів Державної Думи припав на 2014 рік - якраз тоді її назвали «шаленим принтером». Загальне зростання кількості законопроектів позначився і на показниках роботи депутатських фракцій Думи шостого скликання: деякі фракції наростили темпи роботи більш ніж удвічі-втричі, зросла і результативність (рис. 4). При оцінці роботи фракцій за шосте скликання слід враховувати, що депутати шостого скликання працювали на рік більше, ніж їх колеги попередніх скликань: це неминуче вплинуло на кількість внесених і розглянутих законопроектів.

Мал. 4. Активність і результативність фракцій (по скликанням)

Лідером за кількістю законодавчих ініціатив є фракція «Єдина Росія», яка також є і найчисленнішим депутатським об'єднанням. Найбільше зростання активності продемонструвала фракція ЛДПР: в шостому скликанні депутати фракції ініціювали в п'ять разів більше проектів, ніж в п'ятому скликанні. У два-три рази зросла результативність таких фракцій, як КПРФ, ЛДПР і «Справедлива Росія», проте лідерство за результативністю утримує як і раніше «Єдина Росія», з істотним відривом.

Мал. 5. Продуктивність праці фракцій (по скликанням)

При цьому «Єдина Росія» залишається фракцією з самими «ледачими» депутатами: на одного її депутата за шосте скликання довелося всього близько 7 законопроектів. Недалеко від неї пішла і КПРФ: на одного депутата за скликання довелося близько 8 законопроектів. При цьому за абсолютними показниками (кількість внесених законопроектів) в цілому фракція КПРФ є найбільш «ледачою». Справедливості заради треба зробити обмовку, що порівняно невелика кількість ініціатив КПРФ може говорити зовсім не про її «ліні», а про її незгоду з напрямками діяльності інших фракцій: можливо, депутати КПРФ рідше «вписуються» в чужі ініціативи. Найменш численні фракції виявилися і найбільш працьовитими: один депутат «Справедливої ​​Росії» в середньому вніс 18 законопроектів, лідирує фракція ЛДПР, на одного депутата якої припадає близько 21 проекту. Якщо «Справедлива Росія» стабільно демонструвала високу працездатність, то ЛДПР вирвалася в лідери саме в шостому скликанні. Це може бути пов'язано як з боротьбою за електорат, так і з якимись внутрішньопартійними установками.

Слід враховувати, що показники роботи фракцій і середні показники активності окремих депутатів мають деяку похибка, пов'язану з тим, що найчастіше законопроект ініціюється депутатами відразу декількох фракцій. Нерідко депутати навіть не беруть участі в розробці законопроекту, який вони вносять: вони просто ставлять своє прізвище до списку ініціаторів. Теоретично можлива ситуація, коли фракція не розробила жодного власного закону, набравши «окуляри» за рахунок приєднання до чужих ініціатив. Якщо для фракції така стратегія здається дивною, то для окремих депутатів вона цілком прийнятна.

Мал. 6. Порівняльна активність фракцій в Державній Думі: кількість внесених законопроектів у 2016 році (за даними АСОЗД)

Мал. 6 показує динаміку активності фракцій, з якої випливає, що до кінця скликання ЛДПР, навпаки, знизило свою активність. Тренди активності інших фракцій демонструють зростання активності до кінця скликання, особливо яскраво це показує КПРФ. Така поведінка свідчить про орієнтованість роботи фракції на вибори. Взагалі, пояснень такої стратегії може бути кілька. По-перше, депутати фракції можуть прагнути перед виборами вкинути всі свої законопроекти, так як не всі з депутатів будуть обрані знову. По-друге, фракція дійсно може мати установку ближче до виборів внести побільше популістських законопроектів, щоб відзвітувати перед виборцями. По-третє, можливий і інший варіант: перед виборами фракція знижує свою активність в Думі і переключається на роботу з електоратом. Насправді, поведінка фракції може бути і випадковим, не обумовленим якої-небудь стратегією.

Результативність роботи фракцій у цілому залишається на колишньому рівні (рис. 7).

Мал. 7. Порівняльна результативність фракцій в Державній Думі

Як і раніше переважна кількість прийнятих законів ініціювалося «Єдиною Росією». Слід враховувати, що на рис. 7 дані вказані за половину 2016 року, при цьому «Єдина Росія» і КПРФ вже мають приріст у результативності. Така динаміка щодо КПРФ може говорити про те, що ця фракція стала ініціювати більше законопроектів, небажаних для влади. ЛДПР має найнижчі показники результативності при значній кількості внесених законопроектів. Це може говорити про низьку якість її ініціатив, або їх неприйнятному утриманні.

Мал. 8. Порівняння активності фракцій у весняну сесію 2016 року і весняну сесію 2015 року.

Щоб мати чітке уявлення про те, чи стали фракції більше працювати напередодні виборів, можна порівняти показники їх активності з аналогічним періодом минулого року (рис. 8). З рис. 8 слід, що темпи роботи зросли лише у «Справедливої ​​Росії», решта партій демонструють, навпаки, зниження активності. Взагалі, традиційно під кінець сесії і кінець скликання депутати намагаються терміново внести і прийняти все, що вони не встигли. У цій поспіху є шанси на прийняття неякісних і непопулярних законів. Однак на тлі показників часів «шаленого принтера» істотного сплеску активності в кінці повноважень депутатів шостого скликання не спостерігається.

ВИСНОВКИ:

1. В кінці повноважень депутатів Державної Думи шостого скликання не стільки зросла активність депутатів, скільки кидається в очі зростання результативності. Кількість прийнятих і підписаних за ці півроку законів цілком можна порівняти із середньорічним кількістю законів. Це може говорити про те, що депутати постаралися прийняти проекти, «зависли» з попередніх років. Також це може свідчити про зростання швидкості прийняття законів від їх внесення в Думу до проходження всіх трьох читань.

2. Поряд із стабільними показниками законодавчої активності депутатів виділяється істотне зростання активності Президента РФ і Уряду РФ, які за півроку вже внесли до Державної Думи таку кількість законопроектів, яке можна порівняти з їх річними показниками. Про що це говорить? Про те, що виконавча влада підстраховується на випадок обрання «неслухняною» Думи? З одного боку, така ймовірність є, так як в Думу прийдуть одномандатники. З іншого боку, ця ймовірність мала, тому що всім одномандатникам все одно доведеться увійти в склади фракцій політичних партій, а в Думу свідомо не пройдуть сильно опозиційні партії. Тоді зростання активності Президента РФ і Уряду РФ може говорити про їхнє бажання швидко вирішити всі необхідні питання зараз, з урахуванням того, що на початку роботи скликання буде деяка плутанина в роботі Думи. Іншими словами, до 2017 року працездатність Думи буде істотно знижена.

3. «Єдина Росія» не втрачає своїх позицій в законодавчому процесі. Інші фракції істотно поступаються їй в загальній кількості внесених законопроектів і в результативності. Яскравою передвиборної динаміки в роботі фракцій не спостерігається. Зростання активності зафіксовано у «Справедливої ​​Росії», яка в цілому є фракцією з одними з найбільш «працьовитих» депутатів. Однак зростання активності в цілому практично не впливає на загальну картину результативності: більшість федеральних законів розробляється і приймаються партією влади. Інші партії і раніше не можуть нічого протиставити їй, тому що не мають узгодженого більшості в парламенті. Більш того, жоден закон, з яким партія влади була б не згодна, не може бути прийнятий парламентом. Це означає, що «опозиційні» партії не можуть просунути закони, які не відповідають лінії партії влади.

ЩЕ ЗА ТЕМОЮ

Підсумки 2015 року: законодавчий процес

Які законодавчі нововведення нас чекають в 2016 році?

Закони - 2016: виклики та плани

Пострадянський російський парламентаризм поглядом аналітика

* Екстремістські і терористичні організації, заборонені в Російській Федерації: «Свідки Єгови», Націонал-більшовицька партія, «Правий сектор», «Українська повстанська армія» (УПА), «Ісламська держава» (ІГ, ІГІЛ, Даіши), «Джабхат Фатх аш-Шам »,« Джабхат ан-Нусра »,« Аль-Каїда »,« УНА-УНСО »,« Талібан »,« Меджліс кримсько-татарського народу »,« Мізантропік Дівіжн »,« Братство »Корчинського,« Тризуб ім. Степана Бандери »,« Організація українських націоналістів »(ОУН)