Фактори, що визначили необхідність перетворення
Російська державність на початку XIX ст.
МОДЕРНІЗАЦІЯ РОСІЇ
перервати КАПІТАЛІСТИЧНА
І УПРАВЛІННЯ В XIX - ПОЧАТКУ XX ст.
ЕВОЛЮЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
Глава 10. ПРОБЛЕМА РЕФОРМ В УРЯДОВОЇ ПОЛІТИКИ РОСІЇ
І ПОШУК ШЛЯХІВ ВДОСКОНАЛЕННЯ
НАЦІОНАЛЬНОЇ МОДЕЛІ ДЕРЖАВНОГО
УПРАВЛІННЯ У ПЕРШІЙ ПОЛОВИНІ XIX ст.
♦ Російська державність на початку XIX ст. Фактори, оп
рідшала необхідність перетворення державного
управління за царювання Олександра I.
♦ Перетворення вищих і центральних органів дер
ного управління.
♦ План державних перетворень М. М. Сперанського як
спроба модернізації російської адміністрації.
♦ Підсумки державних перетворень Олександра I: задуми
і реальність.
♦ Правління Миколи I. Нова модифікація патерналістських відно
шений і подальша бюрократизація державного управління. I
♦ Спроби реформ адміністративної системи. розвиток сис
теми підготовки службовців державного апарату.
11 березня 1801 в результаті палацового перевороту і вбивства Павла I до влади прийшов його син Олександр I (1801-1825 рр.). Період правління нового імператора увійшов в історію як час радикальних реформ, в ході яких була зроблена спроба модернізації суспільного устрою в Росії, що ставила за мету пом'якшення і лібералізацію політичного режиму, перебудову системи державного управління, введення наш свободи і громадянського ладу в російському суспільстві.
Зміни в методах владарювання і перетворення в сфері державного управління визначалися рядом як внут-1 них, так і зовнішніх чинників, були обумовлені кризою колишньої військово-бюрократичної моделі управління, стремле-
Глава 10. Проблема реформ в урядовій політиці Росії 225
ням подолати відставання країни від передових європейських держав. Позначалося також вплив на суспільство духу часу, змін, які відбулися в Європі під впливом ідей і практики Великої французької революції 1789 р (не випадково противники радикальних реформ в Росії називали оточення Олександра I «якобінської зграєю»).
Перед владою і суспільством стояли дві основні проблеми, під знаком яких Росія розвивалася на всьому протязі нового століття. Перша з них була безпосередньо пов'язана з подальшою долею самодержавної форми правління, можливістю і доцільністю введення в Росії конституційних форм правління. Друга, не менш важлива, була обумовлена невирішеністю селянського питання, назрілою необхідністю ліквідації кріпосного права і встановлення цивільних свобод в Росії, що в умовах того часу ставало історично неминучим.
Початок нового століття було відзначено активним пошуком нових форм державного життя, суспільного устрою і управління державою. Саме тоді, як зазначав відомий дослідник олександрівського правління академік А. Н. Пи-пін, російське громадську думку «перший раз з відомою силою попрямувало на предмети внутрішньої політики», вперше ясно поставило питання про природу державної влади в Росії та шляхи її перетворення. Найбільш яскравими представниками цього розумового течії були двоє видатних людей того часу - Н. М. Карамзін, творець знаменитої «Історії держави Російської» і гучної «Записки про давньої і нової Росії» (1811 г.), і М. М. Сперанський, що не менш відомий укладач плану державних перетворень Росії, що став виразником заповітних дум Олександра I в його прагненні реформувати державу на нових засадах.
Обидва громадських діяча, користуючись своїм становищем - один як права рука імператора в його преобразовательского планах (Сперанський), інший як не менше впливовий наставник імператорського прізвища (Карамзін), що зумів переконати царя в згубності для Росії конституційних ідей і відмовитися від здійснення широких ліберальних перетворень, - прагнули обгрунтувати і провести в життя свої політичні установки. Їх погляди з'явилися вираженням тих політичних ідеалів, якими жив освічений прошарок російського суспільства на початку XIX ст., Досить чітко розділений на два громадських табору - традиціоналістський і модерністський, на супротивників і прихильників проведених Олександром I ліберальних реформ.
Ініціатива реформ державного ладу в Росії на початку XIX ст. виходила від самого уряду, усвідомлювати необхідність змін. Визначальне значення мала особистість самого імператора, вихованого Катериною II в дусі ідей європейсько
226 Розділ N. Еволюція державної влади і управління в XIX - початку XX ст.
го Просвітництва, справедливого і законного правління, необхідності обмеження свавілля влади владою закону (вихователем майбутнього імператора був запрошений Катериною II до Росії швейцарський республіканець Поль Лагарп). У гуртку «молодих друзів» Олександра I (Н. Н. Новосильцев, П. А. Строганов, В. П. Кочубей, А. Е. Чарторийський) в дні його молодості активно обговорювалися питання майбутнього державного устрою Росії, виношувалися плани введення в Росії конституції, перебудови системи управління країною на принципах законності. Зійшовши на трон після палацового перевороту, Олександр I обіцяв ввести в Росії законне правління і піти від справ, передавши владу виборному органу. Однак суперечливість ситуації в країні, спадщина авторитарних методів владарювання, опір багатьом прогресивним починанням влади з боку дворянства унеможливили здійснення задуму перетворити Росію в цивілізоване і вільна держава.
Складність положення нового імператора, зобов'язаного своїм приходом до влади діям змовників, фізично усунули законного імператора Павла I, спочатку змушувала його діяти обережно, лавіруючи між різними придворними угрупованнями. Чи не усуваючи від справ досвідчених сановників єкатерининського часу, «катерининських людей похилого віку» (людей «бабусина століття»), яким була доручена поточна практика управління, Олександр I в той же час у виробленні загальних принципів і завдань управління прагнув спертися на близьких йому за духом «молодих друзів », співчутливо ставилися до європейського конституційного руху і не з чуток знали основи європейської державності. Саме з них був складений на початку правління Олександра I так званий Негласний ( «інтимний») комітет. Ще раніше, 30 березня 1801 р був заснований в складі 12 вищих катерининських сановників Неодмінний рада, основним завданням якого був перегляд існуючого законодавства і по можливості підготовка проектів державних перетворень. Як вірно зауважив С. Ф. Платонов, Олександр I хотів керувати за одними, а радитися з іншими.
Існують різні точки зору про державні поглядах Олександра I і характер проведених ним реформ. Одна з них належить відомому дореволюційному історику М. М. Богдановичу, який видав в 1869-1870 гт. шеститомний працю «Історія царювання імператора Олександра I». Автор пояснював прагнення Олександра I ввести в Росії законне управління виключно його ненавистю до деспотизму, особливо характерному для правління його батька, імператора Павла I. Невдачі багатьох починань Олександра 1, на думку Богдановича, були пов'язані з непомірними амбіціями і недосвідченістю «молодих друзів», які необдумано штовхали імператора на шлях конституційних перетворень, т
Глава 10. Проблема реформ в урядовій політиці Росії
вважав Богданович, чужих для Росії. У той же час вина «катерининських людей похилого віку» (Г. Р. Державіна, Н. С. Мордвинова, С. П. Румянцева, П. В. Завадовського) полягала в тому, що вони в умовах, що склалися воліли не діяти.
Іншої точки зору дотримувався А. Н. Пипін, автор відомого твору «Громадський рух за Олександра I», який витримав кілька видань. На його думку, не "молоді друзі», а сам Олександр I був прихильником введення в Росії конституційного правління. І ці конституційні ідеї були не випадковим, а закономірним явищем, обумовленим історичним розвитком Росії в XVIII в. Автор посилався на факт існування конституційних планів в середовищі освіченої частини російського суспільства ще при правлінні Катерини II (проект конституції Н. І. Паніна). На думку автора, правління Павла I ще більше посилило конституційні настрою в суспільстві, і Олександр I і його «молоді друзі» стали виразниками цих настроїв. На початку XIX ст. з'являються і так звані «аристократичні конституції», що містили в собі вимоги старої аристократії відновити в правах Сенат, що повинно було привести до обмеження влади монарха і посилення впливу аристократії на верховну владу.
Невдачі реформ А. Н. Пипін пояснював подвійністю і непослідовністю політики Олександра I. Імператор був пройнятий ідеальними мріями про скоєний державі, обмеження свавілля влади, але у нього не вистачило реальних знань життя суспільства, він багато ідеалізував, прагнув підпорядкувати деспотизм закону, сподіваючись на гуманність російського дворянства. У той же час в своїй практичній діяльності він проявив невпевненість в самому собі і «здійснення свого задуму лякало його».
На наш погляд, питання про те, наскільки щирим був Олександр I в свій намір ввести в Росії конституційне правління і який зміст вкладали він і його оточення в поняття «конституція», вимагає 'подальшого обговорення. Очевидно, що імператор і його «молоді друзі», багато говорили про конституцію, навряд чи мали на увазі європейське розуміння конституції, яка ставила б виконавчу владу в підпорядкування виборної законодавчої влади. Можна припустити, що під поняттям «конституція» Олександр I і його оточення розуміли необхідність створення в Росії сучасної системи влади і управління, побудованої на міцних підставах закону і вільної від свавілля. Такий підхід цілком вписувався в розділяється цими людьми концепцію «істинної монархії» і в цілому відповідав загальному для того часу настрою затвердження в державному управлінні принципів освіченого абсолютизму, які ставили владу в рамки встановлених законом норм і правил.
228 Розділ IV. Еволюція державної влади і управління в XIX - початку XX ст.
Значною мірою цьому сприяли об'єктивні причини, пов'язані з природним для того часу процесом раціоналізації управління, який супроводжувався зростанням значення професійної бюрократії, верхи якої поступово «експропріювали» частина прерогатив монарха. Як зазначалося вище, вже при Катерині II утверджується думка про обмеження втручання імператора в усі справи державного управління, так як у міру ускладнення державного життя воно часто ставило імператора в положення дилетанта, завдаючи шкоди авторитету та престижу верховної влади.
У світлі сказаного можна виділити наступні чотири основні завдання, вирішення яких було покладено в основу реформаторської діяльності Олександра I на початку його правління:
1) здійснення кодифікації законів (це завдання, як відомо, ставилася ще Катериною II в ході роботи Покладений
комісії, але не була вирішена і Олександром I);
2) введення твердого порядку обговорення, прийняття та скасування законів (для цього було створено Державну раду);
3) встановлення дієвого контролю над державним
апаратом і створення в країні підзаконної бюрократії (з цієї
метою передбачалося відновити в правах Сенат);
4) створення в Росії сучасної та ефективної системи
адміністрації (вирішення цього завдання було підпорядковане головне
нововведення Олександра I: заміна колегіальної системи цін
трального управління міністерської, побудованої на принципах
єдиноначальності і відповідальності міністрів).
Таким чином, мова повинна була йти не тільки про те, щоб поруч заходів модернізувати російську адміністрацію, надавши їй більш сучасний цивілізований вигляд (міністерства), але і про те, щоб ввести принцип законності в управління, поставити владу і бюрократичний апарат під контроль закону. Ці ідеї були центральними також в підготовленому за дорученням Олександра I плані державних перетворень М. М. Сперанського.
Відмінною рисою початкового етапу реформаторської діяльності Олександра I слід вважати наявність певного консенсусу, який в перші роки правління нового імператора встановився між владою, передовим суспільством і освічено! бюрократією на грунті усвідомлення необхідності змін в характері політичного устрою і методах управління державою, що багато в чому забезпечило відносний успіх розпочатих перетворень. Порушення цього консенсусу (повстання декабристів 1825 г.) стало історичною трагедією Росії: звідси бере початок глибокий розкол між суспільством і державою, який сприяв відчуженню суспільства від влади і в кінцевому рахунку визначили крах російської державності в 1917 р
Глава 10. Проблема реформ в урядовій політиці Росії 229
Перетворення вищих і центральних органів державного управління
Перші перетворення в системі управління державою, розпочаті Олександром I, проходили в обстановці гострої боротьби різних політичних сил, які прагнули впливати на молодого імператора. Крім двох основних угруповань, які боролися за вплив на царя ( «молоді друзі» і «катерининських старики»), активно заявила про себе група вищих сановників, очолювана головним учасником палацового перевороту і вбивства Павла I, колишнім єкатерининським фаворитом Платоном Зубовим. Як свідчать джерела, саме «зу-Бовца» в перші місяці правління Олександра I наполягали на введенні в Росії конституції, що обмежує владу монарха. Однак Олександра I обтяжувала близькість «зубовцев» до влади, і він прагнув від них позбутися, роблячи ставку на «молодих друзів». Після відставки одного з найбільш впливових учасників палацового перевороту графа П. А. Палена 24 червня 1801 був утворений Негласний комітет, з діяльністю якого пов'язують більшість змін в адміністративному устрої, здійснених в перші п'ять років царювання Олександра I.
Уже в 1802 р при активній участі членів негласного комітету було підготовлено і здійснено перебудову вищих органів управління (Сенату і Державної ради) та утворені міністерства (перша установа міністерств) замість колишніх колегій. Важливе місце в роботі «інтимного комітету» займали питання станового устрою російського суспільства і, зокрема, питання про кріпосне право.
Найбільшою реформою перших років царювання Олександра I стала міністерська реформа, підготовлена за планом найбільш досвідчених членів негласного комітету Н. Н. Новосильцева і А. Е. Чарторийського. За задумом укладачів плану перетворень реорганізацію системи державного управління необхідно було провести на основі чіткого розмежування функцій державного апарату, слабо вираженого, а часом і був відсутній в колишній системі державної адміністрації. Вся система державного управління поділялася на три частини: 1) управління, або виконавча влада; 2) юстиція, або судова влада; 3) охоронна влада. Вищу виконавчу владу повинні були здійснювати міністерства. При них передбачалося створити дорадчий колегіальний орган з директорів департаментів міністерств. Судова влада повинна була бути представлена трьома рівнями: цивільним судом, кримінальним судом і поліцією. У свою чергу, цивільні судові установи включали три інстанції: повітові, губернські та апеляційні суди двох-трьох губерній. охоронну влада
230 Розділ IV. Еволюція державної влади і управління в XIX - початку XX ст.
в імперії повинен був здійснювати Сенат, що ділився на два окремих установи - урядовий і судовий Сенат (ця ідея була потім використана М. М. Сперанським в його плані державних перетворень).
Согласно з видання 8 вересня 1802 р маніфесту «Про Заснування міністерств» для УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОГО справами були створені Вісім міністерств: Військових сухопутних сил; Військових МОРСЬКИХ сил; внутрішніх справ; юстиції; іноземних справ; фінансів; комерції (в 1810 р скасовано, частина справ передана в Міністерство внутрішніх справ, частина - в Міністерство фінансів); народної освіти. Міністри наділяліся широким колом повноважень, одноосібно управляли довіреними Їм міністерствамі и несли персональну відповідальність за їх діяльність, что значний підвіщувало оператівність та ефективність державного управління (в міністерствах внутрішніх справ, юстиції, фінансів, закордонної справ и народної освіти булу такоже засновано посаду товариша міністра). Всі міністри прізначаліся и звільняліся особисто імператором и звітувалі перед ним. У той же час наділення міністрів широкими повноваженнями створювало умови для посилення впливу вищої бюрократії на волевиявлення верховної влади.
Міністерства ділилися на департаменти на чолі з директором, департаменти - на відділення на чолі з начальником, відділення - на столи на чолі зі столоначальником. Всі чиновники міністерств при вступі на посаду складали присягу (директори департаментів та начальники відділень - в Сенаті, всі інші чиновники - в департаментах). Вищою судовою владою в державі був Сенат, а міністерство юстиції було охоронцем правосуддя. Очолював міністерство генерал-прокурор Сенату. Особливе місце серед створених міністерств займало міністерство внутрішніх справ, глава якого згідно маніфесту «Про заснування міністерств» повинен був піклуватися про «добробут народу, спокій, тишу і впорядкування всієї імперії». При створенні міністерства внутрішніх справ йому були передані справи Мануфактур-колегії, Головною соляної контори, Експедиції державного господарства, Головного поштового управління і ін. В підпорядкуванні цього міністерства знаходилися губернатори і губернські правління, накази громадського піклування, що свідчило про збереження і подальше посилення поліцейського характеру держави.
Вся сукупність завдань, які намагалися вирішити імператор і його оточення, приступаючи до реформ, зводилася, як ми вже говорили, до спроби ввести законність в систему управління, поставити межу сваволі влади. Першим кроком в цьому напрямку в даному разі можна вважати установа в 1802 р неодмінного ради (Державної ради), який замінив
Глава 10. Проблема реформ в урядовій політиці Росії 231
створений при Катерині II Рада при найвищому дворі, який відрізнявся досить невизначеним статусом. 26 березня єкатерининський Рада був скасований, а 30 березня утворено Державний рада з 12 осіб. Згідно з виданим наказом імператора Рада визначався як постійний вищий адміністративний орган при імператорі для обговорення державних справ і одночасно як законодавчим орган, який наділяється правом виробляти проекти державних реформ. Ще раніше, 25 березня, імператором був підписаний «Наказ Раді», який розцінювався багатьма як свого роду конституція. Спочатку головна роль в Раді належала «зубовцам» (П. А. Зубова, П. А. Палену, Н. П. Паніну - племіннику відомого нам Н. І. Паніна), а також ряду високопоставлених осіб, в зв'язку з чим сама установа державної ради сприймався значною частиною столичного дворянства як створення чергового олігархічного органу. Однак незабаром імператор поповнив Неодмінний рада «гідними особами»: в нього увійшли граф П. В. Завадовський, граф А. Р. Воронцов та ін.
Специфіка державної влади і управління в Росії полягала в тому, що російські монархи всупереч своїм заявам воліли керувати державою особисто через уповноважених та довірених осіб, минаючи офіційні органи управління. Олександр I не був тут винятком. Хоча Неодмінний рада був оголошений постійним органом при імператорі, він не отримав довіри верховної влади. По суті, з самого початку його роль була другорядною, оскільки паралельно з ним був створений Негласний комітет з наближеного кола особистих друзів імператора. Створення таємних рад наближених до монарха осіб, за допомогою яких він керував державою, обходячи офіційні органи, було, як ми вже могли переконатися, невід'ємною рисою абсолютизму, його родової рисою. Але і після того як Олександр I розчарувався в «молодих друзів», переконавшись в їх непрактичність і прожектерском характері їх рекомендацій, він вважав за краще діяти в обхід офіційних органів. Негласний комітет був замінений окремими особами, яким імператор довіряв. До них ставилися спочатку М. М. Сперанський, а пізніше один з найбільш консервативних державних діячів А. А. Аракчеєв.
Обмеження свавілля верховної влади міг послужити виданий в 1802 р указ імператора «Про права і обов'язки Сенату». Незважаючи на опір вищих кіл еліти і поради Лагарпа (який опинився в той час в Москві), Олександр I наполіг на розширенні прав Сенату, хоча і не залишив йому законодавчу владу. Обер-прокурором Сенату і керівником першого департаменту був призначений один з «молодих друзів» Олександра I граф П. А. Строганов. Згідно з указом Сенат
232 Розділ IV. Еволюція державної влади і управління в XIX - початку XX ст,
не тільки оголошувався «хранителем законів» і «верховним місцем в Імперії», а й наділявся новим для нього правом -робити «уявлення» з приводу законності і доцільності видаються верховною владою законодавчих актів. По суті, цей крок Олександра I не з'явився чимось несподіваним. Ще Катерина II мала намір надати Сенату, зберігаючи непорушним абсолютний характер царської влади, право звертати увагу монарха на шкідливість та невідповідність тих чи інших його указів існуючого Укладення. Тим самим імператриця хотіла створити в Росії механізм, який би утримував монарха від незаконних вчинків.
Однак перша ж спроба сенаторів скористатися наданим їм. Указом 1802 г. «правом представлення» викликала різке невдоволення Олександра I. Інцидент стався в зв'язку з дуже важливим для Олександра I питанням. Оголосивши про свій намір правити за заповітами «нашої бабки» Катерини II, імператор відновив скасовану Павлом I скаржитися грамоту дворянству. Однак він бачив і недолік законодавчого акту Катерини II, який звільнив дворян від обов'язкової державної служби. Держава стала відчувати труднощі в кадрах, особливо в армії. Прагнучи якось поправити становище, імператор доручив Негласний комітет підготувати указ, що забороняє дворянам звільнятися з військової служби, які не дослужившись до унтер-офіцерського чину. Коли ж Сенат спробував опротестувати це рішення як незаконне, порушує скаржитися грамоту дворянству, йому роз'яснили, що отримане їм «право подання» поширюється тільки на існуючі, а не на знову видаються укази імператора. «Сенатський інцидент» 1803 р поховав саму ідею впливу Сенату на рішення імператора.
Охолодження Олександра I до Сенату частково пояснювалося тим, що імператор виношував плани скасування кріпосного права і побоювався зіткнутися з опозицією вельможних кіл в Сенаті. У 1803 р з'явився Указ про «вільних хліборобів», який дозволяв звільнення селян від кріпацтва за викуп із землею за погодженням з поміщиками. Більш серйозною за своїми наслідками була селянська реформа в Остзейском краї (Латвія, Естонія). У 1804 р було прийнято спеціальне положення про лифляндских селян (Литва), за яким селяни ставали довічними і спадковими держателями своїх земель, орендованих ними у поміщиків. Особливо велике значення мало видання Указу від 12 грудня 1801 р підготовленого з ініціативи адмірала Н. С. Мордвинова, про право купівлі землі купцями, міщанами (міськими жителями), державними селянами, що становило до того часу виняткову монополію дворянства.
Глава 10. Проблема реформ в урядовій політиці Росії
План державних перетворень М. М. Сперанського як спроба модернізації російської адміністрації
Новий етап реформ був пов'язаний з ім'ям М. М. Сперанського (1772-1839 рр.), Блискучого знавця адміністративного управління, що склав за дорученням Олександра I в 1809 р план державних перетворень під назвою «Вступ до Укладення державних законів». Проект М. М. Сперанського базувався на європейських принципах побудови адміністрації, в першу чергу на досвіді французької адміністративної системи. Його основу склали: встановлення меж імператорської влади шляхом введення поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову, створення законодорадчого Державної ради і законодавчої Державної думи, незалежність суду, відповідальність виконавчої влади перед законодавчою (рис. 2).
Державна рада (законодавчим)
studopedia.su - Студопедія (2013 - 2019) рік. Всі матеріали представлені на сайті виключно з метою ознайомлення читачами і не переслідують комерційних цілей або порушення авторських прав! Останнє додавання
Генерація сторінки за: 0.008 сек.
