Політологічна література свідчить про те, що вибір політичних інститутів може надати довготривалий вплив на розвиток України. Хоча жодна з форм державного правління не видається однозначно кращою, перехід до парламентаризму може зробити політичну систему України більш підзвітною виборцям і більш ефективною, а також менш конфліктною, менш корумпованою і менш схильною до регресу демократії.
недавня публікація на VoxUkraine вийшла за межі поточних політичних подій в Україні, розкривши глибинні причини політичної кризи і закликаючи до більш чіткого розподілу повноважень між президентом, урядом і парламентом. Порівняння президентської і парламентської форм правління вже довгий час є одним з ключових питань політичної науки. У цій статті я коротко розглядаю відповідні дослідження і привожу п'ять причин вважати, що парламентська система, на відміну від президентської або напівпрезидентської зі значними президентськими повноваженнями [1] , Може бути більш вигідною для України. Я сподіваюся, що ця стаття посприяє об'єктивної дискусію на цю тему, беручи до уваги те, що конституційні зміни в Україні частіше служили швидше способом отримати перевагу над політичними противниками, ніж спробою відповісти на поставлені перед країною виклики.
Наукова дискусія: форми правління і демократія
Політологи переважно розглядали різні форми правління через призму їх впливу на стійкість демократії. Протягом тривалого часу [2] дискусія зосереджувалася на нібито більш низьку якість президентської (і напівпрезидентської [3] ) Системи в порівнянні з парламентської. Справді, емпіричне дослідження в Przeworski et al (1996) показало, що президентські республіки в середньому «живуть» коротше (менше 20 років), ніж парламентські демократичні системи (71 рік). Linz (1990) призводить класичні аргументи проти президентської форми правління: її схильність віддавати все переможцю і залишати переможених ні з чим, заохочуючи таким чином жорстоку боротьбу; висока ймовірність безвихідного становища у відносинах між обраним населенням президентом і вороже налаштованим парламентом внаслідок відсутності механізмів формування пропрезидентської більшості; негнучкість (фіксований термін президентських повноважень) і т. д. Імовірне протистояння між президентом і парламентом призводить до застосування позаконституційних методів і, таким чином, до падіння демократії. Mainwaring (1993) підтвердив, що президентські системи особливо уразливі тоді, коли парламент складається з багатьох недисциплінованих політичних партій.
Малюнок 1. Від президентської системи до падіння демократії
Однак подальші дослідження поставили ці аргументи під сумнів. Horrowitz (1990) зазначив, що інші, нібито кращі, форми правління часто мають ті ж якості; наприклад, Вестмінстерська (Британська) парламентська система не менш схильна залишати переможених ні з чим. Cheibub (2007) переконує, що багато випадків падіння демократії в Латинській Америці, Азії та Африці викликані надзвичайно активними військовими силами цих країн, а не негативним впливом президентської системи як такої. Cheibub (2007) також виявив, що президентські і напівпрезидентських системи лише трохи поступаються парламентським системам в умінні створювати і утримувати парламентські коаліції. Численні регіональні дослідження (підсумовані в Chaisty et al. 2012 ) Підтверджують, що з цією метою президенти в усьому світі успішно користуються такими інструментами, як бюджетні повноваження і розподіл посад. Більш того, здається, що згодом відбувається певна політична навчання , Оскільки президентські системи, по крайней мере в Латинській Америці, почали функціонувати набагато краще.
Тема тижня: Конституційний дизайн
Глибинні Проблеми: Чому Україні не Обійтися без Справжньою Конституційної Реформи (Роджер Майерсоном, лауреат Нобелівської премії з економіки Чиказького університету, Жерар Роланд, Каліфорнійський університет в Берклі, Тимофій Милованов, Київська школа економіки і Пітсбургський університет)
Українська Конституція - Застаріла Таврія, а Країні для Ривка Потрібна Тесла. Як Її Сконструювати (Геннадій Друзенко, правознавець, публіцист, громадський активіст)
«Тушкування» або Міжфракційні Переходи: Заборонити можна Дозволити (Ростислав Аверчук, випускник бакалаврської програми «Філософія, політика, економіка» (Оксфордський університет), магістр фінансів (Львівська комерційна академія))
Свідомо Безглузде Законотворчість: Висування Кандидатів в Депутати Місцевих Рад (Омелян Тарнавський, аспірант кафедри політології та державного управління Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича)
Таким чином, виглядає так, що жодна форма правління не є однозначно більш-менш сприятливою для виживання демократії. Зате все більше досліджень аналізують вплив, яке інституційні системи надають на окремі характеристики політичних систем, такі як підзвітність і ефективність. Тому при виборі політичних інститутів варто враховувати виклики, що стоять перед країною. Політологічна дискусія, ще далека від завершення, все ж дає певні підстави вважати, що Україні, особливо в поточній ситуації, більше підходить парламентська система.
5 аргументів на користь парламентської системи в Україні (див. Малюнок 2)
- Парламентська система, на відміну від нинішньої напівпрезидентської, може більш чітко розділити повноваження між органами влади, зробивши їх більш підзвітними виборцям. В Україні, тоді як прем'єр-міністр формально очолює виконавчу гілку влади, президент контролює деякі міністерства, Генеральну прокуратуру, призначає голів обласних держадміністрацій і т. Д. Пряме обрання президента народом і пов'язані з цим високі очікування ще більше розмивають кордони повноважень. серед взаємних звинувачень політиків виборцям складно визначити (і дати оцінку на виборах), хто ж насправді відповідає за здійснення або уникнути певних заходів або реалізації пакету реформ. Powell and Whitten (1993) підтверджують, що контролювати владу легше тоді, коли розподіл повноважень є чітким. це менш ймовірно в президентських і напівпрезидентських системах [4] . Брак підзвітності неминуче призводить до зниження ефективності влади , Що руйнує її політичну легітимність [5] .
- Парламентська система, в порівнянні з напівпрезидентської, знизить ймовірність конфлікту всередині виконавчої гілки влади. Українці були свідками багатьох конфліктів між президентом і прем'єр-міністром (наприклад, Ющенко проти Тимошенко, Ющенко проти Януковича, Порошенко проти Яценюка). Однак причиною конфліктів не є нібито унікальна нездатність українців, а особливо їх лідерів, досягти згоди між собою. Sedelis and Mashtaler (2013) відзначають, що «конфлікт між органами виконавчої влади є звичним і досить регулярним явищем в Центральній і Східній Європі», нарахувавши 76 випадків конфлікту в 8 (напівпрезидентських) країнах регіону протягом 1991-2011 рр. Вони прийшли до висновку, що «конфлікти всередині виконавчої гілки влади є фактором ризику напівпрезидентської форми правління, оскільки вони можуть негативно впливати на стабільність уряду і на ефективність його політики».
Конфлікти не завжди погано впливають на політичні системи. наприклад, Hale 2011 стверджує, що прем'єр-президентська система може заохочувати суперництво, а отже, демократизацію, в схильних до авторитаризму системах. Однак, особливо складна ситуація в Україні, де присутні як зовнішня загроза, так і гостра необхідність глибоких реформ, вимагає швидких і рішучих дій, для яких потрібно мати ефективне і єдину державу. Більш того, політичні конфлікти можуть негативно впливати не тільки на імідж самих політиків, а й на сприйняття людьми демократичних цінностей, які ці політики проголошують. Відчуття розчарування і прагнення до так званої «залізної руки» може полегшити підйом популістським і авторитарних сил.
Малюнок 2. Можливий вплив парламентської системи на українську політику
- Парламентаризм може забезпечити більш високу якість політичної системи, зробивши її більш представницькою і менш корумпованою. Президентські і напівпрезидентських системи зі значними президентськими повноваженнями виявилися набагато більш здатними утворювати і підтримувати роботу законодавчих коаліцій, ніж очікувалося. Cheibub (2007) показує, що президенти успішно використовували різноманітні інструменти для забезпечення більшості в парламенті в 60% аналізованих років. Але саме тут і криється небезпека. Chaisty et al. (2012) попереджають, що «вибір інструментів може мати негативні наслідки для політичної системи в цілому». Дійсно, використання таких інструментів рідко регулюється формальними і прозорими правилами. Їх негативний вплив стає явним завдяки гучним скандалам, таким як mensalão в Бразилії , Де формально опозиційні депутати довгий час отримували щомісячні хабарі в обмін на підтримку законодавчих ініціатив президента. Дослідження створення коаліцій президентами в Україні також « натякають на покупку голосів за допомогою роздачі посад, залякування і підкупу «. Таким чином, ціною успішного формування коаліції президентами є непрозорість, більш висока корумпованість і найгірше представництво виборців депутатами, а значить зниження демократичного якості системи.
На противагу цьому, в парламентській системі від депутатів потрібно створення коаліції в установленому порядку, що робить систему більш прозорою і менш корумпованою. Справді, наприклад, це дослідження виявило, що парламентаризм допомагає знизити рівень корупції.
- Парламентаризм допоміг би уникнути проблем, пов'язаних з фіксованими президентськими термінами. У президентських системах фіксований термін президентських повноважень може призводити до серйозних конфліктів і політичної безвиході, якщо президент нездатний сформувати коаліцію в парламенті і / або втрачає народну підтримку. Дійсно, конституції більшості країн, в т. Ч. України, передбачають недостатньо можливостей відставити непопулярного президента. Президентський термін фіксований, а процедура імпічменту в парламенті застосовується лише в кількох конкретних випадках і вимагає підтримки переважної більшості депутатів. У багатьох випадках нездатність усунути слабкого президента в рамках конституції служила каталізатором військових переворотів і, в кінцевому підсумку, руйнування демократії (прикладами є події в Чилі в 1973 році та інших латиноамериканських країнах в 1960-1980 рр.). Однак, коли відсутні формальні правила, з'являються неформальні шляхи вирішення проблеми. Mainstrendet and Berntzer (2008) повідомляють про численні випадки (по крайней мере 20 до 2008 року) «усунення президентів» за допомогою народних протестів і рішень парламенту без подальшого падіння демократії в країнах Латинської Америки.
Ми можемо розглядати втечу Януковича в 2014 році як ще один випадок «усунення президента». Але як показують події під час і після євромайдан, ціна такого тимчасового рішення може бути дуже високою: насильство і людські жертви, ослаблення державного апарату, втрата території. Тому фиксированность президентських термінів є проблемою для України, більше ніж для латиноамериканських країн, з огляду на її геополітичне розташування. Необхідно формалізувати вирішення цієї проблеми - і очевидним варіантом є перехід до парламентської системи. Парламентська система більш гнучка, оскільки вона залишає більше можливостей для заміни виконавчої влади в разі втрати нею підтримки (наприклад, шляхом голосувань про недовіру уряду або рішенням коаліційних партій).
- У пострадянському контексті парламентаризм може знизити ймовірність повернення до авторитаризму. Хоча президентську систему вже не вважають коренем усіх бід, Fish (2005) все одно застерігає від небезпечного впливу дуже великих повноважень президента (superpresidentialism) в пострадянських країнах з їх слабо розвиненими системами «стримувань і противаг» і недавньою історією авторитаризму [Vi] . Він також виявив сильну позитивну зв'язок між повноваженнями парламенту і ступенем демократизації в пострадянських країнах.
всупереч очікуванням , Президенти часто нездатні виступати в ролі посередників між конфліктуючими етнічними або регіональними бізнес-групами. Замість цього, посаду президента може бути захоплена однією з конкуруючих груп і використана для отримання повного контролю над системою, як це сталося в Україні після приходу до влади Віктора Януковича в 2010 році і в Киргизстані після тюльпанової революції в 2005 році. Hale (2011) пояснює, що захоплення впливової посади президента в централізованому суспільстві, де поширений політичний патронаж, служить сигналом про перевагу однієї з груп і заохочує координацію еліт навколо президента і більш сильної групи. Виграш президентства однією групою призводить до швидкого ослаблення інших груп, подальшої концентрації влади і занепаду ще нестійкою демократії. Більш могутній парламент, з іншого боку, обмежує як формальну, так і неформальну (сигнальну) влада виконавчій гілці, незалежно від того, ким вона представлена: президентом чи прем'єром. Зрештою, незалежно від того, наскільки могутнім є прем'єр-міністр, він все одно залежить від підтримки парламенту.
висновки
Хоча здається, що жодна з форм правління не є однозначно кращою, кожна по-різному впливає на окремі характеристики політичних систем. Перехід до парламентської форми правління може зробити українську політичну систему більш підзвітною виборцям і більш ефективною, а також менш конфліктною, менш корумпованою і менш схильною до регресу демократії. Чим вищою буде якість української політичної системи, тим імовірніше, що українці будуть вважати її легітимною і будуть підтримувати демократичні цінності в довгостроковій перспективі, і менш імовірним буде прихід до влади популістським або авторитарних сил.
Звичайно, в політичних системах є багато елементів, які не відображених їх класифікацією на президентські, напівпрезидентських або парламентські, і які можуть мати вирішальний вплив на успішність будь-якої форми правління (наприклад, див. цю статтю ). Інші фактори, такі як якість політичних еліт, також важливі. Але, як я прагну показати в цій статті, необхідно усвідомлювати важливість політичних інститутів і вийти за межі обговорення особистостей політиків і триваючої між ними боротьби.
Примітки
[1] Я не використовую жорстку класифікацію форм правління, а скоріше розглядаю спектр систем з наймогутнішими президентами на одному кінці і наймогутнішими парламентами на іншому кінці спектру. Більше про класифікацію політичних систем читайте в Shugart (2005) і Siaroff (2003)
[2] Для більш детального огляду дискусії про президентські і парламентські системах, див. Elgie (2005)
[3] Довгий час вважалося, що напівпрезидентські системи мають такі ж недоліки, що і президентські системи.
[4] Щоб ознайомітіся з альтернативною точкою зору, см. Samuels and Shugart (2003) , Які вважають, що розподіл цілей між органами виконавчої влади в президентських системах може дозволити краще контролювати дії президента і уряду в різних сферах державного управління
[5] Більше про зв'язок між ефективністю та іншими характеристиками політичного режиму і його політичної легітимністю читайте в Diamond (1999)
[6] Див. такоже Schleiter & Elgie (2011)
Увага
The author doesn`t work for, consult to, own shares in or receive funding from any company or organization that would benefit from this article, and have no relevant affiliations
