О. В. Шіхалева , Кандидат юридичних наук, доцент кафедри земельного та екологічного права УрГЮА
Становлення ринкових відносин в Російській Федерації супроводжується процесом формування екологічного законодавства.
Екологічне законодавство - комплексна галузь російського законодавства. Такий висновок обумовлений тим, що воно включає в себе норми різних галузей права - це перш за все конституційне, цивільне, адміністративне, підприємницьке, трудове та ін. Комплексний характер носить і більшість нормативно-правових актів, що входять до складу екологічного законодавства. Розробка і прийняття комплексних актів необхідна головним чином у зв'язку з особливим об'єктом - компонентами природного середовища.
Найбільше дискусій викликає питання про співвідношення приватного і публічного права при регулюванні екологічних відносин. В сучасних умовах розмежування відносин з приводу такого особливого об'єкта як природні ресурси на регульовані адміністративним і цивільним правом не завжди представляється можливим, оскільки на стику публічного і приватного права йде формування екологічного законодавства. Як справедливо зазначає В. С. Бєлих, ринкові і ієрархічні механізми регулювання соціальних зв'язків доповнюють один одного. Ринкова економіка (особливо в такій країні як Росія) немислима без елементів централізованого керівництва. Там, де це розумно, необхідно активно впроваджувати методи державного планування і керівництва економічним життям країни 1 .
В рамках цивільного законодавства може скластися ситуація, коли здатні виникати (і виникають) невідповідності між нормами ЦК РФ і нормами законів, прийнятих відповідно до нього. На думку В. С. Якушева, ГК формально допускає прийняття законів, правила яких можуть не відповідати його нормам. Інакше кажучи, відома юридична формула «спеціальний закон скасовує дію загального закону» діє в межах всього цивільного законодавства (цей висновок випливає з ч. 1 п. 2 ст. 3 ГК РФ), що створює можливість більш гнучкого регулювання на рівні закону тих чи інших відносин 2 . Однак якщо в рамках цивільного законодавства допускається протиріччя між ГК та законами, прийнятими відповідно до нього, то закріплені в законах інших галузей права цивільно-правові норми не можуть суперечити Цивільному кодексі України. Дане положення трактується деякими вченими як «агресивною» риси кодексу 3 .
Відносно екологічного законодавства можливо лише одне правило - еколого-правові норми, де б вони не містилися (в федеральних законах, законах суб'єктів РФ і т. Д.), Завжди повинні відповідати головному природоресурсному акту - кодексу. Отже, якщо виявляються протиріччя між джерелами екологічного та цивільного права, необхідно чітко виявити галузеву приналежність норм (регулюють вони майнові відносини або відносини з приводу раціонального використання та охорони компонентів природного середовища) і від цього відштовхуватися у правозастосовчій діяльності.
Екологічне законодавство - об'єктивувалися в документальному вигляді акти правотворчості, т. Е. Нормативно-правові акти, що містять правила поведінки, які регулюють відносини в сфері взаємодії суспільства і природи. Поняття «екологічне законодавство» є більш вузьким по відношенню до поняття «джерела екологічного права», так як з системи джерел екологічного права в нього входять нормативно-правові акти до рівня місцевого самоврядування, при цьому регулюючі тільки охорону навколишнього середовища, регламентація і використання природних ресурсів , часто в поняття «законодавство» не включається рівень підзаконних актів, а тільки закони (федеральні і суб'єктів РФ).
Розглянемо на конкретних прикладах. Так, в ст. 2 Федерального закону від 10 січня 2002 № 7-ФЗ «Про охорону навколишнього середовища» 4 встановлено, що законодавство в галузі охорони середовища складається з цього закону, інших федеральних законів, а також прийнятих відповідно до них інших нормативних правових актів РФ, законів та інших нормативних правових актів суб'єктів РФ. Стаття 2 Земельного кодексу РФ закріплює, що земельне законодавство складається з цього кодексу, федеральних законів і прийнятих відповідно до них законів суб'єктів РФ. Ідентична формулювання, що визначає коло нормативно-правових актів як законодавство, міститься в ст. 2 Водного кодексу України, ст. 2 Лісового кодексу РФ, ст. 3 Федерального закону від 20 грудня 2004 № 166-ФЗ «Про рибальство та збереження водних біологічних ресурсів» 5 . Таким чином, поняття «природоохоронне законодавство» є більш широким, ніж «природоресурсне», так як включає в себе рівень підзаконних актів (федеральних і регіональних).
В рамках екологічного законодавства важлива роль відводиться нормативно-правовим актам суб'єктів РФ. Ще кілька років тому про законодавство суб'єктів РФ в області охорони навколишнього середовища і природокористування можна було міркувати чисто теоретично: що були в окремих суб'єктах закони були, як правило, «списані» з федеральних актів, їх кількість було досить незначним, а специфіка регіонів враховувалася в основному в актах глав адміністрацій та інших управлінських структур, законодавці проявляли мінімальну ініціативу у використанні наданих Конституцією РФ (ст. 72) можливостей самостійної розробки і прийнятий я законів, які ліквідують прогалини федерального екологічного законодавства. Нині ситуація змінюється. Загальна кількість законодавчих актів в суб'єктах РФ різко зросла і сумарно становить кілька сотень. З'явилися акти, що не мають аналогів на федеральному рівні. Хоча як і раніше сильна тенденція дублювати федеральні закони, у багатьох правотворчих рішеннях регіональних парламентів є цікаві знахідки, краще враховується специфіка екологічних, культурних та економічних особливостей суб'єктів РФ. Звичайно, в регіональному екологічному законотворчості є свої лідери - суб'єкти РФ, у яких прийнято 20 і більше законів, є аутсайдери, обмежити двома-трьома або більше невідкладними, або найбільш простими рішеннями 6 . Метою видання нормативних актів на рівні суб'єктів РФ повинен бути врахування особливостей природно-географічних і кліматичних особливостей того чи іншого регіону.
У Свердловській області прийняті і діють: Закон Свердловської області від 07 липня 2004 № 18-ОЗ «Про особливості регулювання земельних відносин на території Свердловської області» 7 , Закон Свердловської області від 20 березня 2006 № 12-ОЗ «Про охорону навколишнього середовища на території Свердловської області» 8 .
Екологічне законодавство має свої особливості: по-перше, відповідно до ст. 72 Конституції РФ земельне, водне, лісове законодавство, законодавство про надра та про охорону навколишнього середовища віднесено до предметів спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів, еколого-правові норми можуть встановлюватися на відповідних рівнях; по-друге, еколого-правові норми можуть міститися в законодавчих актах інших галузей права; по-третє, в системі джерел екологічного законодавства міститься найбільша кількість кодифікованих актів; по-четверте, динамізм розвитку екологічного законодавства як на федеральному рівні, так і регіональному.
Розвиток суспільних відносин вимагає одночасного розвитку екологічного законодавства, яке повинно формуватися не хаотично, а в рамках певної концепції, що відбиває реалії дійсності і потреби соціуму. У науковій літературі 9 виділяються наступні елементи Концепції розвитку екологічного законодавства: а) обґрунтування необхідності розвитку (формування нового) екологічного законодавства, включаючи аналіз наявної по темі наукової юридичної літератури, стан чинного законодавства, а також відповідного зарубіжного досвіду; б) обгрунтування можливості розвитку цього законодавства з урахуванням сучасних економічних, політичних, юридичних, організаційних, фінансових та інших реалій; в) визначення цілей і завдань розвитку даної галузі законодавства; г) обгрунтування принципів розвитку даної галузі законодавства; д) опрацювання основних напрямків розвитку цієї галузі; е) визначення етапів її розвитку; ж) визначення основного (головного) акту екологічного законодавства, підготовка концепції цього акту - в разі, якщо такий акт відсутній або хоча і є, але потребує заміни або переробці (нової редакції); з) розробка переліку законодавчих та інших нормативних правових актів, яких необхідно вжити, з обґрунтуванням їх черговості і розбивкою по етапах; і) підготовка робочого словника (терміни та визначення) для цілей розробки проекту; к) пропозиції щодо заходів, що забезпечує реалізацію пропонованих актів, в разі їх прийняття, включаючи пропозиції по розробці актів на виконання прийнятих, скасування чинних актів і (або) внесення в них змін і ін .; л) оцінка соціальних, правових, економічних та інших наслідків прийняття і реалізації концепції.
В. В. Круглов, відзначаючи позитивні риси кодифікованих актів, стверджує, що прийняття 25 жовтня 2001 р Земельного кодексу РФ як головного закону земельного законодавства Росії стало важливим етапом у розвитку законодавства не тільки про землю, а й про інших природних ресурсах і охороні навколишнього середовища. Кодекс значно упорядкував правове регулювання земельних відносин в країні: подолані хаотичність і стихійність земельного законодавства, характерні для початкового періоду перетворень в сфері використання і охорони земель 10 .
Подальший розвиток екологічного права і законодавства має бути пов'язане з відходом від галузевого регулювання екологічних відносин (по окремим природним об'єктам) і розробкою Екологічного кодексу РФ як акта міжгалузевої кодифікації. Отже, зазначений кодекс буде знаходитися не в ряду з іншими галузевими пріродноресурсовое кодексами (земельний, водний, лісовий), природоохоронними і пріродноресурсовое законами (про охорону навколишнього середовища, про охорону атмосферного повітря, про тваринний світ та ін.). Він повинен бути прийнятий замість них. Екологічний кодекс мислиться як кодекс в самому прямому сенсі цього слова - як звід природоохоронних і пріродноресурсовое законів. З існуючою системою законодавства він, в разі його прийняття, буде співвідноситься як частина і ціле. Отже, при всій незвичайності передбачуваного кодексу, він - одна з форм законодавчих актів, а його розробка - одна з форм кодифікації 11 . Кодифікація законодавства являє собою науково обґрунтований процес упорядкування відповідно до жорсткої структурою діючих в даній галузі правових норм з одночасною зміною і поповненням їх новими нормами з метою створення єдиного по структурі, юридичній техніці, мови акта, що регулює конкретну область людських відносин.
Проект Екологічного кодексу вже підготовлений, активно ведеться його обговорення, зокрема показово думку заступника глави Росприроднагляду О. Мітволя щодо існуючого проекту, який відзначає наступне: «Ми до цього ставимося дуже добре. Тому що кодекс - це об'єднуючий закон. Я вважаю, що чим ясніше норми екологічного кодексу, тим простіше природокористувачів і іншим суб'єктам не порушувати природоохоронне законодавство. Я вважаю створення цього кодексу процесуально нормальним » 12 .
У науковій літературі кодифікація розглядається в якості однієї з форм систематизації поряд з инкорпорацией, яка являє собою таку форму систематизації, при якій впорядкування нормативних актів забезпечується за допомогою їх об'єднання за певною системою в єдиних збірниках або інших виданнях без зміни змісту актів 13 . В. С. Бєлих зазначає, що прикладом інкорпорації з радянського минулого є склепіння законів СРСР і РРФСР, звертаючи увагу, що в сучасних умовах розвитку суспільства підсумком інкорпорації міг би стати звід підприємницького законодавства 14 . Зазначена пропозиція можна перенести і на екологічне законодавство, провівши його систематизацію шляхом інкорпорації.
Вченим розглядається ще одна модель вдосконалення підприємницького законодавства - консолідація, яка практично не зустрічається в Росії, проте широко застосовується за кордоном. Підтримуючи точку зору С. А. Комарова щодо того, що консолідація як вид систематизації не має самостійного значення, оскільки є етапом у переході від інкорпорації до кодифікації, В. С. Бєлих додає, що консолідація є чисто формальна робота, глибоко відмінна від кодифікації в її класичному розумінні, яка зачіпає істота права 15 .
Суміжних з поняттям систематизації є поняття класифікації актів з метою створення класифікатора як необхідного, попередню умову систематизації та кодифікації законодавства. Тому класифікатор правових актів - це важливий інструмент для здійснення інформаційного пошуку з метою систематизації законодавства та отримання необхідної інформації в процесі законотворення і правореалізації (правозастосування) 16 . Професором МГУ А. К. Голіченковим складений розділ «Навколишнє середовище і природні ресурси» в проекті класифікатора правових актів, підготовленому фірмою «Консультант Плюс» за контрактом з Російським фондом правових реформ. В даний час в Росії діє Указ Президента РФ від 15 березня 2000 «Про класифікаторі правових актів» 17 , В якому існує розділ «Природні ресурси та охорона навколишнього середовища» (110.000.000-110.100.050).
На закінчення відзначимо, що кодифікація екологічного законодавства дозволить піддати критичному аналізу чинні норми, уникнути виникають суперечності, неузгодженість і прогалини природоресурсного та природоохоронного законодавства. В цілому за яким би шляху не йшло подальший розвиток екологічного законодавства Росії - інкорпорації, консолідації, кодифікації, важливо пам'ятати, що земля та інші природні ресурси є основою життя і діяльності народів, що проживають на відповідній території, і в реальній дійсності вони утворюють єдину екологічну систему , знаходяться в тісному фактичної взаємозв'язку, отже, необхідно забезпечити і юридичну узгодженість регулювання суспільних відносин з приводу зазначених об'єктів.
1 Білих В. С. Цивільно-правове забезпечення якості продукції, робіт і послуг. Автореф. ... докт. юрид. наук. Єкатеринбург, 1994, С. 2.
2 Якушев В. С. Цивільний кодекс Російської Федерації та цивільне законодавство (до 5-річчя дії ГК) // Російський юридичний журнал. 1999. № 4. С. 8.
3 Поленина С. В. Взаємодія систем права і системи законодавства в сучасній Росії // Держава і право. 1999. № 9. С. 9.
4 Відомості Верховної РФ.2002. № 2. Ст. 133.
5 Відомості Верховної РФ. 2004. № 52 (частина 1) Ст. 5270.
6 Дубовик. О. Л. Екологічне право: Підручник. - М .: ТАК ЯК Велбі, Вид-во Проспект, 2003 г. С. 84-85.
7 Відомості Верховної Свердловської області.2004. № 6. Ст. 482.
8 Відомості Верховної Свердловської області. 2006. № 3. Ст. 266.
9 Див., Докладніше: Голиченков А. К. Поняття концепції розвитку галузі законодаетльства: досвід наукових досліджень і практичних розробок // Екологічне право Росії: Зб. науково-практ. конференцій 1996-1998 рр. / Под ред. А. К. Голіченкова. Упоряд .: А. К. Голиченков, І. А. Ігнатьєва. М .: Зерцало, 1999. С. 201-2144.
10 Круглов В. В. Земельний кодекс Російської Федерації і його роль в розвитку земельного законодавства Росії // Російський юридичний журнал. 2001. № 3. З 9.
11 Голиченков А. К. В пошуках методології екологічного права. Теоретико-методологічні проблеми права / Под ред. М. Н. Марченко № 2. 2007. Зерцало-М. С. 306-306.
12 www.newsinfo.ru .
13 Алексєєв С. С. Загальна теорія соціалістичного права (курс лекцій): Навчальний посібник. Вип. 1. С. 140.
14 Білих В. С. Кодифікація або консолідація підприємницького законодавства: що робити? // Бізнес, менеджмент і право. 2006. № 3. С. 15.
15 Білих В. С. Указ. соч. З 17-го.
16 Дубовик О. Л. Указ. соч. С. 100-101.
17 Відомості Верховної РФ. 2000. № 12. У розділі ст. 1260.
Кодифікація або консолідація підприємницького законодавства: що робити?
