Хроніки децентралізації в Харківській області: сезонний огляд (червень-серпень 2017 року)

Якщо більшість «єврореформ» в Україні влітку були «поставлені на паузу» до старту парламентської сесії 5 вересня, то процес децентралізації йшов повним ходом. У другому сезонному огляді від Аналітичного центру «Обсерваторія демократії» основна увага зосереджена на майбутніх виборах в 7 новостворених громадах, оцінці спроможності 4 «старих» ОТГ, які перейшли на прямі взаємовідносини з держбюджетом в 2017 році, а також деяких інших аспектах децентралізації.

«Нові ОТГ»: активізація процесу і очікування виборів

Мабуть, найбільш обговорюваним подією цього літа в контексті децентралізації стало призначення Центральною виборчою комісією перших виборів в 201 ОТГ (це 49% від числа всіх створених в 2015-2017 роках громад). На 29 жовтня голосування заплановано і в 7 ОТГ Харківської області.

ОТГ

Кількість жителів

Кількість рад, які увійшли в ОТГ

чинний глава

(Дергачівський р-н)

(Зачепилівський р-н)

(Золочівський р-н)

(Ізюмський р-н)

(Коломацький р-н)

(Красноградський р-н)

(Чугуївський р-н)

* Дані про кількість жителів можуть незначно відрізнятися через застарілу статистичної інформації у відкритому доступі, однак дозволяють скласти уявлення про розмір громади і співвідношенні населення в її «центрі» до «периферії»

** по Оскольський і Наталінской ОТГ інформація про те, чи не обиралися діючі сільські голови до 2006 року, у відкритому доступі відсутня

Фактичний старт виборчої кампанії (висування кандидатів) розпочнеться з 25 вересня, але вже зараз можна виділити кілька характерних тенденцій і сформулювати гіпотези-прогнози.

Перш за все, на відміну від інших регіонів України, жодна з 7 новостворених в Харківській області ОТГ не створювати навколо міст. Це означає, що 29 жовтня всі заплановані вибори пройдуть в селах і селищах за мажоритарною системою відносної більшості (для міст закон передбачає «пропорційну персоналізовану», по якій проходили вибори, наприклад, в Мерефі).

Фактично, це задає модель особистісно-орієнтованого голосування, нівелюючи партійний фактор (в містах самовисування кандидатів в депутати не передбачено, що змушує всіх політичних суб'єктів шукати всеукраїнські партійні франшизи). П'ятеро з семи діючих глав в 2015 році на місцевих виборах перемогли в якості самовисуванців.

До речі, слабку роль партійного чинника на сільських / селищних виборах в ОТГ фіксують і соціологи - нижче представлені відповіді респондентів на запитання «Яким повинен бути глава ОТГ? »(Номінальна шкала з сумісними альтернативами допускає вибір декількох варіантів, через що сума у ​​відсотках перевищує 100%).

фрагмент соціологічного дослідження компанії Independent Researching Group, проведеного 4-10 квітня 2017 роки (напередодні виборів 30 квітня 2017 г.) в ОТГ Запорізької, Дніпропетровської та Херсонської областей. Всього було опитано понад 1200 респондентів.

Проте, це не означає, що великі партії проігнорують виборчі кампанії в ОТГ - з наближенням парламентських виборів будь-які «бої місцевого значення» представляються цікавими:

• по-перше, це «полігон» для обкатки технологій;
• по-друге, перемога на таких виборах вигідна в іміджевому плані і посилає відповідні сигнали як електорату, так і селектората;
• по-третє, кандидати на виборах в ОТГ можуть допомогти партіям впоратися з «кадровим голодом».

Саме «кадрова асиметрія» робить президентську партію беззаперечним фаворитом таких кампаній. 29 серпня на сайті харківської обласної організації політичної партії «Самопоміч» з'явилося дуже показове повідомлення в дусі «Алло, ми шукаємо таланти!», в якому, по суті, йшлося про набір кандидатів в 7 ОТГ Харківської області. Тобто, навіть великі парламентські партії 1-го ешелону, не кажучи вже про всі інші, змушені в буквальному сенсі шукати кандидатів по оголошенню.

У влади ж ситуація набагато більш виграшна. Сам процес об'єднання громад має на увазі тісне співробітництво між діючими головами рад і обласної адміністраціей.Что стосується команди кандидатів, то вона може бути кооптована з числа «бюрократії місцевого самоврядування» (в першу чергу, працівники закладів освіти та охорони здоров'я, а також місцеві підприємці, що зіштовхуються з необхідністю отримання будь-яких документів у місцевих рад). Зв'язок освітніх установ і місцевих рад взагалі заслуговує окремого дослідження: наприклад, у трьох діючих глав, зазначених у вище наведеній таблиці, професійний бекграунд зводиться саме до роботи вчителем (у двох - потім директором) в місцевих школах.

В результаті діючі глава і лояльні до нього депутати з великою часткою ймовірності стануть командою «Солідарності» на цих виборах. Можливо, це буде формат самовисування для нейтралізації електоральних витрат високого антирейтингу президентської сили, але, швидше за все, навіть формально висунення у більшості буде від «Солідарності» (в іміджевих цілях).

З точки зору взаємин партій на всеукраїнському рівні, чимось неприродним виглядало б співробітництво з президентської силою Зачепилівського глави Юрія Кривенко (у 2015 році обирався від «Батьківщини»). Однак наскільки нам відомо, представники партій-антагоністів на всеукраїнському рівні нормально уживаються в місцевій раді - при голові-бютівця секретарем ради працює депутат від «Солідарності» (хоча ця ситуація заслуговує на те, щоб додатково навести різкість).

У плані прогнозування результатів (що, можливо, і передчасно), доречна ставка на діючих глав. Електоральний запит на «міцних господарників» - апологетів стабільності, відомих і неодноразово переобирався, ймовірно, буде набагато сильніше вже спадного тренда «нових облич».

У першому наближенні найбільш непохитними виглядають позиції селищної голови Вільшанки (Чугуївський район) Миколи Семерьянова, вперше обраного в 1994 році. Ймовірно, складніше буде наймолодшому з діючих керівників - Олександру Гололобова (1991 року народження), який на посаді селищного голови Малої Данилівки працює тільки два роки, хоча представники ХОДА характеризують його тільки позитивно. Найбільш очевидна загроза для Гололобова (яка, ймовірно, може бути або вже усунена персональними домовленостями) - беззмінний глава Черкаській Лозовій Павло Шабалтас .

В цілому, появі інтриги на будь-яких локальних виборах може сприяти опозиційний до обладміністрації включення в процес народного депутата-мажоритарника в амплуа «патрона», у якого є зацікавлені «клієнти» з місцевих претендентів, або ж великого бізнесу.

Однак для такого конкурентно-конфліктного сценаріяна території ОТГ (в т.ч. і на землях за межами населених пунктів, за якими найближчим часом буде прийнятий спеціальний закон ) Має бути щось, що представляє конкретний матеріальний інтерес. Наприклад, Оскольська громада (Ізюмський район) може представляти інтерес через сланцевого газу , А на території Вільшанки (Чугуївський район) розташовуються відразу кілька великих заводів.

На завершення цього блоку слід зазначити, наскільки важкими є переговори з головами сільрад навіть в, здавалося б, успішних випадках об'єднання. У двох із семи розглянутих ОТГ об'єдналися тільки два суб'єкти: Мала Данилівка та Черкаська Лозова - мабуть, за принципом «Геть від Дергачів!», А до Малинівці приєднується Стара Гнилиця (хоча повинні були приєднатися населені пункти трьох сільських рад). За великим рахунком, такі об'єднання виступають способом для конкретного населеного пункту збільшити в десятки разів свій бюджет з мінімальними витратами, але через пару років гостро постане питання, що робити з «нічийними селами», що не приєдналися до жодного з центрів об'єднаних громад.

Зіставлення Перспективного плану формування територій громад Харківської області з постановою Центральної виборчої комісії, демонструє, що тільки в одному з трьох випадків (Коломацький район), де передбачалося об'єднання за принципом «1 район - 1 громада», це вдалося реалізувати. І якщо в Зачепилівському районі відмовилися об'єднуватися 3 з 9 рад, то в Золочівському створити єдину загальнорайонних громаду не вдалося через вирішення всього одного села - «вето-гравцем» став унікальний прикордонний з Росією Гур'єв Козачок, населяє старовірами , Яким релігія забороняє пити з одного кухля з іновірцями, не кажучи вже про об'єднання.

Об'єктивно прискорився процес об'єднання громад в Харківській області, за словами заступника голови обладміністрація Михайла Черняка , Дозволить до кінця 2017 наблизитися до позначки в 20 ОТГ. Наприклад, про свою ініціативу щодо створення єдиної об'єднаної громади вже заявив мер Лозової Сергій Зеленський , І це може стати першою для Харківської області ОТГ з центром в місті обласного значення. З іншого боку, навіть при 20-ти ОТГ план не буде виконаний і на половину, а, значить, більшість жителів незабаром, ймовірно, чекає примусове, а не добровільне об'єднання ...

«Старі ОТГ»: економічна спроможність і стратегічний розвиток

У тих громадах, які об'єдналися в 2016 році і з 1 січня 2017 року вийшли на прямі взаємовідносини з держбюджетом (Старосалтівське, Мереф'янська, Чкаловська, Роганська), як і раніше фіксується перевиконання бюджетів. В Минулого сезонному огляді ми показували, що в 2017 році заплановано збільшення бюджетів 4 ОТГ Харківської області в 4-15 разів - на ділі вже протягом року місцеві ради на сесіях розглядають питання про розподіл з'явилися понад цей план засобів.

Найвідчутніше в абсолютних величинах перевиконання бюджету в єдиній міській, Мереф'янської, ОТГ - при запланованому обсязі в 107,1 млн. Грн. 11 серпня місцева рада збільшив доходи бюджету і зафіксував їх на рівні 123,9 млн. грн., а витрати -126,5 млн. грн .. Тобто, грошей виявилося настільки багато, що при складанні бюджету в мерії помилилися на 20 мільйонів.

Аналогічно в Роганської ОТГ запланований обсяг річного бюджету в 67,1 млн. Грн. був збільшений на сесії 25 липня до 70,1 мільйона грн. доходів і 72,6 мільйона грн. витрат. До речі, ця тенденція характерна не тільки для ОТГ - міський бюджет Харкова за станом на серпень 2017 року також ще перевиконується .

При виділенні таких обсягів додаткових ресурсів ключовим питанням є ефективність і прозорість їх розподілу. Недавній скандал на сесії Роганського ради, де депутати заборонили зйомку засідання і поконфліктувати з автором відео , Ілюструє гостроту цієї проблеми. За яким принципом будуть освоюватися безпрецедентно великі бюджети - кулуарного ( «гроші люблять тишу») або публічного (при максимальній участі і контролі громади)?

Варто відзначити, що при цьому саме Роганська ОТГ зайняла найвищу серед чотирьох ОТГ Харківської області позицію в рейтингу громад, складеним Міністерством регіонального розвитку України. Багато в чому це пояснюється найбільшою часткою власних доходів в бюджеті громади, завдяки розташованому на її території ПрАТ «Філіп Морріс Україна» (велика тютюнова фабрика). всього в рейтингу розраховувалися показники фінансової спроможності за перші 6 місяців 2017 роки для 366 ОТГ.

* Негативні значення в стовпці дотаційності означають, що місцевий бюджет підпадає під «реверсну дотацію» як механізм «горизонтального вирівнювання», тобто віддає частину своїх доходів, а не отримує додаткові кошти.

Навіть експрес-аналіз рейтингу підтверджує гіпотезу про те, що громади з меншим населенням, активно створюються в західних регіонах України, істотно поступаються в плані фінансової спроможності - на чому неодноразово акцентували в ХОДА. Відсоток власних доходів ОТГ, які спрямовуються на утримання апарату управління іноді до абсурдних величин-наприклад, в БІЛОБОЖНИЦЬКЕ ОТГ (Тернопільська область) цей показник склав 88,5%: тобто, по суті, об'єднана громада існує для того, щоб утримувати свій місцева рада .

Серед ОТГ Харківської області найбільші управлінські витрати - в Чкаловской громаді (Чугуївський район), у якій і відсоток власних доходів в бюджеті найнижчий. хоча на думку селищної голови Віктора Соловйова, порівнювати всі громади за цим критерієм - некоректно, а до об'єднання в селищі Чкаловському витрати на апарат управління становили 55%. У плані власних доходів громади ситуація може істотно покращитися після початку видобутку газу в виявленому на території ОТГ великому родовищі.

При цьому в Чкаловському вже зараз запущений цікавий проект : Місцевої молоді пропонують укласти контракт, за яким навчання в харківському ВНЗ буде профінансовано з місцевого бюджету, а після отримання диплома молодий спеціаліст повинен буде повернутися в громаду і пропрацювати тут 5 років.

Тим часом в Старосалтівське ОТГ (Вовчанський район) збільшити власні доходи планують за рахунок введення туристичного збору . Селищний голова Едуард Коновалов також позитивно оцінює зміни після об'єднання громади, а найближчим пріоритетом називає відкриття в Старому Салтові Центру надання адміністративних послуг .

У Мереф'янської ОТГ (Харківський район) рапортують про ремонт покрівель багатоквартирних будинків, під'їздів, електромереж та каналізацій. Цікавим ноу-хау сайту громади стали щотижневі звіти структурних відділів міськвиконкому. А ось із затвердженням на сесії Плану соціально-економічного розвитку ОТГ до 2025 року в Мерефі виникла заминка: в мерії залишилися незадоволені запропонованим польськими експертами документом і проведених ними ж соціологічним дослідженням, про що повідомили керівнику програми DOBRE в Україні Баррі Риду на яка відбулася 30 серпня зустрічі.

У Роганської ОТГ, яка синхронно почала працювати з програмою DOBRE, План уже затверджений сесією селищної ради. Хоча змістовно документ викликає ряд питань навіть при експрес-аналізі. По-перше, публічно анонсований і представлений План соціально-економічного розвитку спочатку був розрахований на 8 років (до 2025 року), а на сесії 25 липня 2017 року був затверджений практично ідентичний документ , Але позначений як План на 2017-2020 роки.

По-друге, не безперечними представляються критерії оцінки ефективності реалізації Плану. Наприклад, індикатор «кількість проведених заходів» (в культурній та спортивній сферах) логічніше було б доповнити, можливо, більш важливим показником «охоплення жителів громади» заходами. Параметр «кількість баків для сортування сміття», ймовірно, теж має соціально-економічне значення, але його присутність в списку 10 ключових індикаторів виглядає дещо дивно на тлі відсутності будь-яких показників, пов'язаних зі збільшенням власних доходів бюджету громади.

Методологічний аспект оцінювання ефективності управління, спроможності громад - це окрема тема, значення якої розуміють і західні донори, і в уряді. Керівник програми DOBRE в Україні Баррі Рід анонсував проведення досліджень в об'єднаних громадах за розрахунком індексу спроможності місцевої влади , Методологія якого незабаром повинна з'явитися у відкритому доступі.

висновки

1. За Оглядовий период процес об'єднання громад в Харківській області Суттєво интенсифицировался - в 7 ОТГ 29 жовтня відбудуться Перші вибори, а ще 5-7 ОТГ розраховують направіті документи в ЦВК до кінця цього року. Втім, Відсоток населення області, охопленій ЦІМ об'єднавчім процесом, залішається Досить низька (даже после 29 жовтня це буде НЕ більше 10%).
2. У Першу Черга низьких охоплення населення об'єднавчім процесом пояснюється тім, что НЕ створюються ОТГ з центром в більш населених містах обласного значення, на что є причини як нормативно-правового характеру, так и Відсутність Політичної Волі у мерів міст, Які и так перебувають на прямих стосунках з Держбюджет и не бажають йти на перевибори. Прецедент Лозовій може розконсервувати цей процес, але б про льше значення тут має прийняття Верховною Радою законопроекту №6466 , Який автоматично прирівняє міста обласного значення до заможних територіальним громадам і дозволить сусідніх селах / селищах приєднуватися до них без проведення перших виборів.
3. На виборах в 7 ОТГ природними фаворитами є ініціювали процес діючі глави і депутати, які, швидше за все, будуть співпрацювати з районними адміністраціями та «Солідарністю-БПП». Партійний чинник на таких локальних виборах поступається особистісно-орієнтованого голосуванню, а у президентської сили кадрові можливості кооптації в свою команду прохідних кандидатів (в тому числі з бюрократії місцевого самоврядування) набагато вище.
4. В об'єднаних громадах, які вже перейшли на прямі відносини з держбюджетом, спостерігається перевиконання бюджетів. Ймовірно, зараз ОТГ проходять найвищу точку фінансової вигоди від об'єднання - після збільшення числа громад в півтора рази можна очікувати збалансування бюджетної політки (скорочення дотацій / субвенцій і збільшення витрат ОТГ). Ключовим питанням є ефективність і прозорість розподілу цих безпрецедентно великих бюджетів старими керівниками - такі симптоматичні сигнали як заборона на відео-с'емкусессіі селищної ради повинні змусити задуматися і самих жителів громади, і вищі органи влади.
5. Що стосується інших аспектів децентралізації в Харківській області, на яких ми зупинимося в наступних сезонних оглядах, то найбільш обговорюваними подіями стали відкриття в Харкові Регіонального центру надання адміністративних послуг , На яке приїхав Президент, а також твердження карти 7 госпітальних округів . В освітній сфері в об'єднаних громадах відзначають, що випускники шкіл цього року здали ЗНО краще, ніж в минулому , Коли управління освітою здійснювалося на районному рівні. У Старосалтівське громаді вчителям почали доплачувати 20% -е премії з місцевого бюджету, на додаток до зарплат, які покриваються освітньої субвенцією з центру. Відносно новим сюжетом в реформі децентралізації можна назвати створення центрів безпеки в ОТГ, які покликані об'єднати в самій громаді кабінет дільничного офіцера поліції, пожежно-рятувальний підрозділ та, при необхідності, фельдшерсько-акушерський пункт. Однак на даний момент в Харківській області цей процес знаходиться на початковій стадії попередніх обговорень.

Антон Авксентьєв, Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Опубліковано на сайті Newsroom

Матеріал підготовлений в рамках проекту, що реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) і Уряду Канади