Неоліберальні реформи в Грузії викликають багато питань всередині країни і за її межами. Білорусь - одна з небагатьох пострадянських країн, які відмовилися від радикального реформування, але при цьому вона насилу справляється з економічними проблемами і періодично виникаючими погрозами соціальної кризи. Чи корисний буде грузинський досвід в разі Білорусі, або приклад «доброї практики» для нас можна виявити в якійсь іншій країні? 
Саакашвілі, джерело: https://www.facebook.com/SaakashviliMikheil
Досвід реформування держапарату і системи публічного адміністрування в Грузії має широкий розкид в оцінках залежно від політичних та ідеологічних позицій оцінюють. Серед найбільш типових висловлювань про зміни в цій країні можна почути: «один з найбільш вдалих прикладів реформування на пострадянському просторі», «улюблений учень МВФ» або, навпаки, «крах державної системи і соціальної сфери».
Цікавим моментом є те, що після відновлення незалежності Грузія, по суті, пережила вже кілька етапів реформування, пов'язаних спочатку з «революцією троянд» і консолідацією режиму Михайла Саакашвілі, а потім з новим витком змін, що сталися за парламентськими виборами 2012 року і приходом до влади опозиційної партії «Грузинська мрія».
Грузія в міжнародних оцінках: state of art
На нинішньому етапі свого розвитку Грузія демонструє ряд досить хороших показників, пов'язаних з міжнародною оцінкою національної економічної сфери. Так, у рейтингу «Ведення бізнесу 2012» (Doing Business, Всесвітній Банк) за простотою ведення бізнесу вона займає 9-е місце (серед 185 країн). За показниками міжнародної конкурентоспроможності (Всесвітній економічний форум) - 93-е місце (серед 139 країн). За індексом економічної свободи (доповідь інституту Фрезера) - 42-e місце (серед 144 країн). За індексом сприйняття корупції (Transparency International) - 51-e місце (серед 176 країн). При цьому країнові показники в соціальній сфері менш сприятливі: рівень бідності - 9,2%; індекс розвитку людського потенціалу (ІРЛП) у 2012 році - 75 (з 187 країн, в Білорусі -50); рівень безробіття - 8,7% ( за даними Грузинського департаменту праці).
Реформи після «революції троянд»
В економічній сфері, починаючи з 2004 року, в Грузії проводився інтенсивний курс на лібералізацію ринку, приватизацію та залучення іноземних інвестицій за допомогою скорочення регулятивних (зокрема, процедура відкриття бізнесу, зменшення податкового тягаря, скорочення кількості податків та ін.) І контрольних механізмів. Так, був прийнятий новий Податковий кодекс, оголошена податкова амністія по всіх доходів до 2004 року, зменшено санкції за несплату податків, а митні збори скорочені і майже повністю скасовані до 2008 року. Прийнято закон, що дозволяє приватизувати землю, в тому числі і сільськогосподарського призначення.
Крім того, в 2006 році був прийнятий неоліберальний Трудовий кодекс, орієнтований переважно на захист інтересів роботодавців і спрощення механізмів звільнення працівників. Тривали розпочаті ще за часів Едуарда Шеварднадзе приватизаційні процеси, що проходили під гаслом висловлювання колишнього міністра економіки Кахи Бендукідзе про те, що в Грузії продається все, крім совісті. Незважаючи на те, що політика приватизації великих підприємств (особливо в частині продажу власності великим російським монополіям) викликала критику з боку громадськості, вона привела до істотного зростання іноземних інвестицій.
Таким чином, ключові зміни у вигляді низьких податків, ліберального трудового законодавства і сприятливого інвестиційного клімату сприяли економічному зростанню країни, ВВП на душу населення якої в період з 2004 по 2010 рік збільшився, відповідно, з 1,4 тис. Доларів до 2,9 тис. Доларів США (за даними МВФ за 2012 рік).
У лютому 2004 року грузинський парламент затвердив проект реформування виконавчої влади країни на підставі ідей «малого держави» і максимального дерегулювання економіки. В якості основних принципів реформування держапарату називалися: перегляд принципів його роботи, кадрові зміни, зміна практик планування бюджету.
Вже на першому етапі реформування «число міністерств зменшилася з 18 до 13, відомств - з 52 до 34, чисельність персоналу при цьому була скорочена на 35-50%. Перестали існувати як самостійні відомства пожежна інспекція, автоінспекція, санепідемстанція ». [Іv] При цьому нові державні службовці набиралися з отримала освіту за кордоном молоді. Ключовим принципом реформування держапарату стало введення адекватної винагороди державним службовцям за їх працю. Хоча при цьому, начебто, мала місце ситуація, яка сприймається як політичний анекдот, коли якийсь час зарплата чиновників і поліцейських оплачувалася за рахунок міжнародних організацій (зокрема, ПРООН).
Разом з тим, поступово зарплати держслужбовців були підняті приблизно в 15 разів. Відносно бюджетного планування замість однорічного вводилося трирічне. Кожне міністерство розробляло власні плани, які зводилися в результаті в єдиний документ «Основні дані та напрями», який використовується при плануванні національного бюджету. Відбувалися зміни експерти оцінювали по-різному. Одні заявляли про те, що прийняті радикальні заходи були необхідним і успішним кроком на шляху боротьби з корупцією, що не несе негативних наслідків для населення країни. Інші фокусувалися на що виникли згодом проблемах, пов'язаних з неефективністю планування і якістю злиттів міністерств і відомств, а також непрофесійністю нових управлінців.
Проведені реформи різних сфер публічної політики, на думку національних експертів, призвели до певних позитивних змін. Наприклад, відзначалося значне зменшення рівня корупції. Так, за даними Міжнародної фінансової корпорації, лише 2% населення Грузії давали хабарі або чули від когось про давання або одержання хабара. Успішною вважається реформа правоохоронних структур, в ході якої були об'єднані МВС і МДБ, істотно покращилася матеріальна база, була проведена модернізація цивільної служби надзвичайних ситуацій, заробив принцип «одного вікна».
Згідно з соціологічними опитуваннями 2010 року, рівень довіри поліції був близько 70% (вона займала в рейтингу місце після церкви і армії). Проведена реформа судової системи, в ході якої на формальному рівні була забезпечена більша незалежність суддів, введена єдина кваліфікаційна система. Хоча, згідно доповідям Heritage Foundation, ефективність судів в Грузії як і раніше залишається низькою, а самі вони все ще сильно схильні до політичного впливу і корупції.
Реформа кримінального законодавства призвела до підриву інституту «злодіїв в законі», що мав стійкі коріння в грузинському суспільстві; в кримінально-процесуальний кодекс було внесено зміни, що дозволили скоротити час попереднього слідства і тримання під вартою. Військова реформа здійснювалася з метою наближення до стандартів НАТО, важливим кроком на шляху до яких став перехід до професійної контрактної армії. В ході реформи публічного і цивільного реєстру реєстраційна система в Грузії була істотно спрощена, перехід на електронний документообіг сприяв прискоренню як процесу реєстрації власності, так і отримання будь-яких цивільних документів.
Реформування соціальної сфери також йшло в дусі ліберальних реформ: в системі соціального захисту введений принцип адресної допомоги з урахуванням критеріїв потребу і монетизації соціальних виплат; здійснені перехід на фінансування охорони здоров'я через страхування, приватизація галузі медичного обслуговування; здійснюється програма створення приватних лікарень; впроваджені ваучерної фінансування освіти і система централізованих іспитів, підвищилася роль опікунських рад в управлінні школами.
Реформа системи виконання покарань також мала деякі позитивні результати, хоча саме ця сфера виступила в якості символічного вододілу грузинського суспільства в ході парламентських виборів 2012 року, коли широкого розголосу набула інформація про тортури в грузинських в'язницях. Разом з тим, як досягнень відзначаються: будівництво сучасних пенітенціарних закладів; висновок лідерів організованої злочинності в окреме спеціалізоване місце відбування покарання.
Таким чином, «революція троянд» у сфері публічного адміністрування Грузії і публічної політики викликала хвилю радикального реформування, в ході якої було скорочено кількість органів управління та державних чиновників. Економіка визначала логіку зміни всіх інших сфер, хоча, за оцінкою політичних опонентів Саакашвілі і ряду критично налаштованих експертів, дана логіка була далеко не однозначною. Міжнародні інституції оцінювали даний етап реформування (переважно в сфері економіки) досить добре, задаючи напрямок для подальшого руху країни.
Реформи після реформ: що буде після політичними змінами?
Парламентські вибори 2013 року ознаменували новий етап реформування в Грузії. Самі вибори, згідно з оцінкою ОБСЄ, хоча і визнані демократичними, проте, проходили в напруженій обстановці поляризації в суспільстві, агресивної риторики і з випадками прояву насильства. Виборча кампанія була зосереджена не навколо політичних програм або платформ, але навколо прагнення Єдиного національного руху (ЕНД) утримати своє становище з одного боку, і приватних фінансових вкладень ( «Грузинська мрія») - з іншого. Крайньої точки напруження в суспільстві досягло після появи в ЗМІ інформації про катування в грузинських в'язницях. На рівні уряду це спричинило відставку міністра виконання покарань, пробації та юридичної допомоги Хатун Калмахелідзе і міністра внутрішніх справ Грузії Бачо Ахалая.
Після перемоги на виборах «Грузинської мрії» політична сфера країни існує в стані розколу та перманентного протистояння між парламентом і президентом. У Тбілісі ситуація ускладнюється тим, що більшість в муніципалітеті і раніше залишається у ЕНД. За словами одного з депутатів нинішньої партії парламентської більшості, «в демократичній системі знаходження при владі двох протиборчих сил є нормальним, але у нас це поки що не так».
Критикується використана модель «сінгапурізаціі» економіки, при цьому на рівні політичної риторики звучать заяви, що в країні немає вільного підприємництва, а капітали і бізнес монополізовані державою. В якості пріоритетних областей реформування публічної політики декларуються: модернізація сільського господарства, реформа охорони здоров'я, поліпшення системи освіти.
Разом з тим, на рівні держапарату відбулися реформи не означали нової хвилі тотальних кадрових перестановок. На нинішньому етапі, згідно висловлювань представників Міністерства виконання покарань та правову допомогу, масштабних замін державних службовців вже не може бути, оскільки подібна стратегія не отримала б підтримку населення.
Після затвердження нової парламентської більшості замінялися тільки вищі політичні чиновники в відомствах, визнаних "проблемними". Цікавим фактом є те, що в самому Міністерстві виконання покарань та правову допомогу після скандалу з тортурами в тюрмах на високі позиції були призначені діячі правозахисних організацій. Таким чином, в органах влади з'явилися представники третього сектора.
Грузинські зміни: to be continued
Процес реформування публічного адміністрування та держапарату в Грузії триває, так що говорити про щось, крім проміжних підсумків, на сьогоднішній день рано. Позитивні зміни в майбутньому, на думку національних експертів, можливі, насамперед, за умови подальшого економічного зростання. Контекстуальних факторами, що містять погрози прогресивному розвитку, є, перш за все, політична нестабільність, пов'язана зі складними відносинами нинішнього президента і опозиції, що має більшість у парламенті, а також ризики в сфері зовнішнього фінансування.
Разом з тим, хоча досвід реформування системи публічного адміністрування та держапарату в Грузії навряд чи є однозначно «хорошою практикою», тим не менш, це дуже цікавий приклад для аналізу при пошуку шляхів реформування для Білорусі. Представляючи собою типовий неоліберальний приклад, грузинський досвід демонструє ряд сильних і слабких сторін змін в системі державного устрою і роботи з державним апаратом.
Нотатки на полях
В якості своєрідних «заміток на полях» хочеться поділитися деякими суб'єктивними враженнями, пов'язаними зі знайомством з системою публічного адміністрування, грузинськими чиновниками і політиками. Напевно, найбільше здивування і навіть свого роду заздрість викликає вік чиновників середнього рівня - багато в чому це молода еліта, представники якої отримали якісну освіту за кордоном і стажувалися в міжнародних інституціях. Ці молоді люди демонструють відкритість щодо будь-яких інновацій та готовність прислухатися до зауважень і питань. Можливо, це тільки зовнішнє враження, але воно виникало неодноразово.
Другим моментом є демонстративна транспарентність держорганів: починаючи від фізичної прозорості (скляних будівель деяких міністерств) і закінчуючи готовністю зустрітися і розповісти про свою роботу групі іноземців в розмірі 40 осіб (зокрема, в особі нас, учасників проекту SYMPA). При цьому на тебе готові витрачати не тільки робочі час і сили, а й приєднатися до неформального спілкування. Звичайно, поясненням останнього факту може бути широко рекламована грузинська гостинність, а може, це просто нашій групі так пощастило.
Напевно, на околоевропейскій погляд, дещо не вистачає гендерної збалансованості, і жінки в політику як і раніше не надто вхожі (про що, втім, згадується і в звітах міжнародних організацій). Вражає і високий ступінь громадянського і політичного небайдужості, з яким ми стикалися не раз: на рівні як депутата парламенту, так і звичайних таксистів - у всіх є своя думка про те, яким має бути грузинську державу, причому з реальною готовністю відстоювати свої інтереси.
Одним словом, Грузію потрібно побачити своїми очима, щоб скласти власне враження про події у ній зміни. І звичайно, щоб провести там час, яке стане одним з найкращих спогадів про поїздки, де робоче дивно гармонійно поєднується з неробочим, формальне з неформальним, і це сприймається як єдино можливий розвиток подій в цій країні.
оригінал статті тут
Стаття написана в рамках візиту до Грузії, організованого в ході навчальної сесії та семінару для експертів Школи молодих менеджерів публічного адміністрування (SYMPA). Більше інформації - на сайті www.sympa-by.eu .
Читай також
Чи корисний буде грузинський досвід в разі Білорусі, або приклад «доброї практики» для нас можна виявити в якійсь іншій країні?Реформи після реформ: що буде після політичними змінами?
