- Інтегроване управління кордонами
- Людський вимір кордону
- Статистика
- формування черг
- Зручність і інфраструктура
Український кордон привертає увагу людей, коли відбуваються надзвичайні події та яскраві випадки, як, наприклад, різноманітні прориви, протести, блокування, ворожі дії Росії і заходи, спрямовані на захист від них, на Сході.
В інший час межа - це переважно предмет уваги професіоналів, які її охороняють, професіоналів, які на ній заробляють законним чи незаконним способом, і, звичайно, мандрівників, які її перетинають.
Однак цю непомітну повсякденне прикордонну рутину визначають потужні економічні, політичні та світоглядні драйвери. Межі, їх належне функціонування і контроль над ними - одна з основ ідентичності та спроможності держави. Від політики управління кордонами та її впровадження залежать: безпека громадян країни та іноземців на її території, реалізація їх базового права на вільне пересування і економічна складова пересування товарів і послуг.
Інтегроване управління кордонами
Політика щодо кордону в Україні вже давно орієнтується на європейський стандарт інтегрованого управління кордонами (ІУК). Концепт, створений на початку 2000-х в ЄС, намагався відповісти на виклики глобалізації та підвищення інтенсивності транскордонного руху посиленням координації між різними службами як всередині однієї країни, так і з іноземними колегами з інших країн, а також формуванням багаторівневої системи контролю, яка б працювала не тільки в точці перетину кордону, але і до, і після перетину, включно з роботою з іншими країнами на їх території і контролем перебування іноземців всередині країни.
Говорячи більш стисло, інтегроване управління кордонами покликане, з одного боку, максимально спростити рух людей і товарів, а з іншого - зробити його безпечним як для самих учасників, так і для країни.
Україна взяла на себе зобов'язання ввести політику ІУК в рамках Плану дій з візової лібералізації, і вже в 2010 р була схвалена перша Концепція інтегрованого управління кордонами, яка ще тоді зафіксувала орієнтування на європейські стандарти.
Необхідність впровадження Україною ІУК зафіксована також і в Угоді про асоціацію з ЄС (розділ ІІІ "Юстиція, свобода та безпека").
Людський вимір кордону
Основна частина новацій і підходів ІУК як, наприклад, міжнародне співробітництво, нова система аналізу ризиків або налагодження обміну даними, відома і цікава порівняно вузькому колу професіоналів і експертів. Переважна більшість людей прямо стикаються з кордоном тільки як мандрівники-користувачі, маючи справу вже з результатами впровадження таких змін.
Оскільки спрощення легального перетину кордону є однією з фундаментальних цілей політики ІУК, яку ось уже вісім років впроваджує Україна, саме вивчення людського виміру - досвіду перетину кордону туристами - може дати матеріал, якого не вистачає аналізу політики на папері. Тому громадська організація "Європа без бар'єрів", за підтримки міжнародного фонду "Відродження", провела в 2018 р польове дослідження, щоб дізнатися, як працює український кордон після введення новітніх політик, і чи відчули громадяни України та іноземці позитивні зміни на собі.
Статистика
За даними Державної прикордонної служби України, в 2017 р зафіксовано 83,26 млн перетинів кордону, з них найбільша частка - 45,5%, або 37,9 млн, - через наземний кордон з країнами ЄС. Ще 13,26 млн перетинів зафіксовані через повітряний кордон (з усіма країнами), 12,2 млн - через кордон з Молдовою, 11,8 млн - з РФ. При цьому, хоча обсяг перевезень пасажирів в ЄС по залізниці стрімко зростає (більш ніж удвічі в першому півріччі 2018 г.), їх частка в загальній кількості наземних перетинів кордону залишається дуже незначною і становила в 2017 р близько 1%.
Хоча в цілому в Україні функціонують 52 міжнародних автомобільних і пішохідних пункту пропуску, на кордоні з країнами ЄС - Польщею, Угорщиною, Словаччиною та Румунією - їх лише 19. З них 18 дослідники і взяли для роботи. На цих пунктах пропуску, через які здійснюється понад 40% усіх перетинів кордону України, а також на двох пунктах на кордоні з Білоруссю провели 2243 інтерв'ю, в тому числі 1386 - з українськими громадянами і 857 - з іноземцями.
портрет
користувача кордону
Згідно з даними ДПСУ, серед осіб, які перетинали кордон між Україною і Польщею, Угорщиною і Словаччиною в 2017 р, громадяни України становили більшість, тоді як на кордоні з Румунією іноземців було майже стільки ж, скільки і громадян України. Тим часом на кордоні з Білоруссю іноземці перетинали кордон в двох досліджуваних пунктах пропуску вдвічі частіше, ніж українські громадяни.
Мандрівників, які перетинають кордон, можна поділити на групи в залежності від мети їх поїздки: для західного кордону - це прикордонні торговці (часто учасники малого прикордонного руху), особи, що перетинають кордон з нерозмитненим авто, покупці товарів, трудові мігранти, особи, які відвідують родичів , туристи, підприємці і студенти. Найбільшою є частка осіб, які їдуть в ЄС для покупки товарів, працевлаштування або відвідування родичів, також велика частка тих, хто регулярно, кожні п'ять днів, перетинає кордон, щоб не розмитнювати автомобіль, але назвати точну кількість таких людей неможливо, оскільки не всі респонденти були готові відверто назвати цю мету поїздки за кордон.
Іноземці, як і українці, найчастіше їздили через кордон для закупівель, але помітно частіше відвідували родичів і подорожували як туристи і рідше їхали з метою працевлаштування.
В цілому можна говорити про чималу частку в русі жителів прикордонних регіонів. Немає точних даних щодо кількості, наприклад, перетину кордонів водіями нерозмитнених авто ( "пересечнікамі"), однак на рівні якісної оцінки багато респондентів вказували на таких водіїв як на фактор, який створює черги і заважає нормальному функціонуванню пунктів пропуску. Тому однією з поширених рекомендацій від учасників опитування було виділити окремі смуги для власників нерозмитнених авто і учасників малого прикордонного руху. Українська прикордонна служба в 2018 р навіть ввела такий розподіл на кількох пунктах пропуску, і, за відгуками водіїв автомобілів з українською реєстрацією, їм дійсно стало трохи простіше подорожувати.
черги
Головною проблемою для всіх без винятку респондентів були багатогодинні і часто неврегульовані належним чином черзі перед проходженням прикордонного контролю.
З найбільш тривалим перетином кордону зіткнулися українські респонденти, які їхали автомобілем до Польщі, де середня тривалість в'їзду становила від чотирьох-п'яти годин на пунктах "Краковець", "Шегині", "Рава-Руська" до двох годин на пунктах "Смільниця", " Грушів "і" Ягодин ". Трохи менше часу витрачали мандрівники на пунктах пропуску з Словаччиною (три-три з половиною години), Угорщиною (одну-дві години), Румунією (півгодини-годину), а саме тривалий час очікування становив більше доби.
При цьому, в цілому, значно швидше перетин відбувалося на пішохідних пунктах пропуску, незалежно від країни, і на пунктах пропуску з Польщею, де діє спільний прикордонний контроль (коли прикордонні і митні органи обох країн розміщуються в одній будівлі і здійснюють перевірку практично одночасно або послідовно , але в одному приміщенні).
Також в основному (хоча і не скрізь) іноземці часто перетинали кордон швидше, ніж громадяни України, що можна пояснити декількома факторами: через найзавантаженіші пункти іноземці їздять рідше, по той бік кордону є окремі смуги для громадян ЄС, прикордонники та митники ЄС можуть прискіпливіше перевіряти і опитувати громадян України, ніж їхні українські колеги іноземців.
За оцінкою українських мандрівників, українські прикордонні та митні служби, як правило, працюють швидше, ніж їх колеги з країн ЄС. Зокрема, на україно-польському кордоні поширеними були коментарі респондентів, що саме від швидкості роботи польської сторони залежить швидкість руху черги. Швидкість роботи прикордонників та митників Словаччини українські респонденти в середньому оцінили як повільну. Зате швидкої респонденти вважали роботу угорських, румунських та білоруських прикордонних відомств.
Слід зазначити, що українські прикордонники стверджують: на перевірку документів одного мандрівника у них йде в середньому від 40 до 60 секунд. Здавалося б, з такими показниками черг не повинно бути, але, крім прикордонного, мандрівники проходять ще й митне оформлення, до того ж швидкість руху на пункті пропуску може залежати від кількості смуг для транспорту, кількості персоналу (так, на брак кадрів скаржаться українські митники ), нормативів роботи колег з країн ЄС і ще ряду чинників.
формування черг
Формування черг на кордоні також проблематично. За українським законодавством у формуванні черги до прикордонних пунктів пропуску головну роль зобов'язані грати прикордонний наряд "Прикордонний патруль" і поліцейські, яких в разі скупчення транспортних засобів (понад 50 автомобілів) повинні послати до тимчасового стаціонарного контрольному посту поліції (ВСКПП). У таких ситуаціях чергу формують, видаючи особам в транспортних засобах контрольні талони.
Проте, як розповіли учасники дослідження, зазначені вимоги часто порушуються. Зокрема, працівники поліції ігнорують ці обов'язки, оскільки не бажають мати справу з нервовими через довгій черзі людьми або фізично не можуть вплинути на формування черг. Також респонденти підтвердили випадки хабарництва та непотизму серед працівників українських прикордонних відомств, коли без черги проїжджають "свої люди", "авто на київських номерах" або "прокурори і депутати". Окремий фактор - заробіток на черзі, коли водії займають місця в черзі, щоб потім за плату пропустити вперед інше авто.
Зручність і інфраструктура
Довгі черги підвищують терміновість питань, пов'язаних з зручністю і пристосованістю пунктів пропуску до тривалого перебування людей на їх території. За оцінками респондентів, крім п'яти пунктів пропуску, побудованих або відремонтованих у 2000-х, інші 13 на кордоні з ЄС вимагають ремонту різного ступеня: від налагодження освітлення на одному з нових пунктів "Угринів" до проведення повної реконструкції пункту "Ужгород".
Окремо слід виділити проблеми облаштування туалетів, про які говорили респонденти на всіх без винятку досліджених пунктах пропуску. Найгострішою ця проблема була на пунктах пропуску "Малий Березний", "Малі Селменці" на українсько-словацькому кордоні, "Чоп", "Косино" на україно-угорському кордоні, "Шегині", "Угринів", "Рава-Руська" на україно-польському кордоні та "Дяково" на україно-румунській ділянці кордону. На всіх пунктах пропуску мандрівники рекомендували почистити туалети, а в деяких - зробити їх безкоштовними.
Також респонденти рекомендували облаштувати на пунктах пропуску пішохідні переходи, виділити окремі лінії для автобусів, відремонтувати під'їзні дороги.
корупція
Черги, серед іншого, є і корупціогенним фактором, провокуючи учасників руху і прикордонників на порушення заради швидшого перетину кордону, проте дослідження показало, що більш актуальні питання корупції щодо перевезення контрабандних товарів (сигарет, алкоголю) і авто з іноземною реєстрацією, поверхневого огляду транспортних коштів.
З слів респондентів, вони знають про хабарі митникам за перевезення вантажів або авто без реєстрації на суму від 10 до 500 євро, в залежності від ситуації. Крім того, називалася сума 250 грн за проїзд без черги. Також респонденти розповідали про те, як українські прикордонники просять кошти "на каву" - 100 грн, 5-10 євро, 10 дол., А митники вимагають 10 євро за прискорений огляд авто. Службовці з іншого боку, за словами опитаних, брали хабарі за контрабанду цигарок і прискорений огляд авто.
Рівень поінформованості про факти корупції був майже однаковий серед громадян України та іноземців, але при цьому обидві категорії більше знали про корупцію з українського боку. Респонденти окремо підкреслювали, що з польської сторони теж є корупція, але там пропонувати хабар небезпечно, і що польські службовці більше бояться, оскільки мають страховку і хорошу зарплату. Однак кілька респондентів вважають, що ситуація з корупцією зараз краще, ніж була кілька років тому.
Підводячи підсумки дослідження, слід констатувати, що більшість пунктів пропуску на кордоні з країнами ЄС не розраховані навіть на актуальний потік транспорту, а кількість мандрівників в подальшому буде зростати через введення безвізового режиму з ЄС і збільшення потоків трудової міграції з України. Багатогодинні черги автотранспорту не зникнуть найближчим часом, хоча, можливо, і не будуть зростати завдяки підвищенню популярності авіаційного та залізничного сполучення з ЄС.
Єдиним логічним вирішенням цієї проблеми має стати відкриття нових автомобільних і пішохідних пунктів пропуску та модернізація вже наявних, щоб збільшити їх пропускну спроможність і зручність перебування.
Будівництво міжнародного пункту пропуску, як і модернізація, - складний і дорогий процес, що вимагає укладення міжнародних договорів, прийняття рішення Кабінетом міністрів України, оформлення права власності або користування земельною ділянкою тощо
Інший вихід - запровадити передбачену стратегією інтегрованого управління кордонами процедуру спільного контролю, який здійснюють співробітники контрольних органів в загальному пункті пропуску відповідно до міжнародних принципів "єдиного вікна", "єдиної зупинки", вибіркової перевірки транспортних засобів і товарів.
Саме пункти з такою формою контролю на україно-польському кордоні дозволяють швидше за все пройти оформлення в умовах великого потоку автомобільного транспорту. Однак проблему загального контролю практично неможливо відокремити від питань будівництва, адже такий контроль вимагає спеціально пристосованого приміщення та інфраструктури.
Крім того, це ще й питання міжнародних угод. Поки що Україна підписала і реалізує угоди про спільний контроль далеко не з усіма сусідніми країнами ЄС. Зокрема, загальний контроль запроваджено лише на чотирьох з восьми пунктів на кордоні між Україною та Польщею. Успішно діє Угода про спільний контроль з Молдовою, проте вже кілька років тривають переговори щодо укладення відповідних угод зі Словаччиною та Угорщиною.
Переговорний процес щодо відкриття нових міжнародних пунктів пропуску та підписання угод про введення загального контролю треба посилити як Державній прикордонній службі України, МЗС та подати Кабінетові Міністрів України, так і профільним установам країн-сусідів.
Але, крім дипломатичних і організаційних заходів, стоїть питання про те, хто буде платити. На новітні пункти пропуску - "Угринів-Долгобичув" та "Грушів-Будомєж", в яких діє процедура спільного контролю, Польща витратила сумарно близько 300 млн злотих кредиту. Однак своє домашнє завдання України так і не виконала повною мірою: за чотири роки функціонування пункту "Грушів-Будомєж" дороги до пункту з боку України місяцями залишаються в напіваварійному стані, що робить цей пункт одним з найменш популярним на україно-польській ділянці кордону.
Модернізація теж вимагає значних фінансових ресурсів. Для вирішення цієї проблеми в 2013-2014 рр. ЄС виділив 29,2 млн євро на реконструкцію та закупівлю обладнання для пунктів пропуску "Ужгород", "Устилуг", "Рава-Руська", "Краковець", "Шегині", "Ягодин", "Лужанка", "Вилок", " Красноїльськ "і" Дяківці ", однак за п'ять років проекти повністю не виконали, і європейська сторона, в кінці кінців, їх закрила.
Незважаючи на поразку з введенням проектів реконструкції пунктів пропуску, фінансованих ЄС, прем'єр-міністру України і МЗС має і надалі вести діалог з ЄС про можливість відкрити нові проекти. Тим часом профільні відомства не повинні забувати, що головними користувачами кордону між Україною і країнами ЄС є мільйони саме українських громадян, а тому необхідно зробити пріоритетним питання облаштування кордону всередині України і виділяти свої ресурси на модернізацію пунктів пропуску та під'їзних шляхів до них.
