На перший погляд російська система органів державної влади може здатися вкрай заплутаною, 
однак на ділі це зовсім не так. Після проведеної на початку двохтисячних адміністративної реформи всі державні інститути були строго розділені за своїм функціоналом, що дозволило ліквідувати дублювати і перетиналися раніше повноваження. При цьому досить велика категорія органів в даний час займається саме питаннями охорони природи і захисту навколишнього середовища. Про те, як зрозуміти, як орган в кожному конкретному випадку, зможе допомогти вам у вирішенні спірної ситуації, і піде мова в цьому розділі.
Почати варто перш за все з того, що вся система влади розділена на три великі гілки: законодавчу, виконавчу і судову. В ідеалі передбачається, що кожна з них може в тій чи іншій мірі контролювати дві інші, чому на Заході така система отримала назву «стримувань і противаг». Російські реалії безсумнівно вносять в неї свої корективи, проте на папері «заборони і противаги» у нас також закріплені.
I. Органи законодавчої влади
Отже, перша гілка - влада законодавча. Це органи, уповноважені приймати закони, які служать основою для розробки і затвердження всіх інших нормативних правових актів. По суті це ключові органи, які одним рядком можуть пустити мільйони гектарів лісу на деревину або, наприклад, навпаки - оголосити їх заповідної природною територією, на якій заборонена будь-яка людська діяльність. Вважається, що звичайна людина в нинішніх реаліях нічим не може вплинути на законодавців, проте це не так: навіть найодіозніші федеральні закони можна змінити шляхом масового збору підписів, організації кампаній в ЗМІ, а також маніфестацій і пікетів (про всі ці способи ви зможете прочитати у відповідних розділах цього посібника). Наприклад, в лютому 2015 року Державна Дума під тиском громадськості (32 тисячі підписів на сайті Грінпісу) відхилила пропоновані поправки до Водного кодексу, які могли дозволити скидання стічних вод в охоронних зонах джерел питної води. У теперішній же час (червень 2015 року) ведеться масова кампанія за посилення покарання за умисні підпали трави і надання поліцейським повноважень щодо складання відповідних протоколів, що має суттєво знизити кількість лісових пожеж в країні.
Будь федеральний закон, щоб вступити в силу, повинен пройти наступні обов'язкові інстанції:
1. Прийняття Державною Думою в трьох читаннях
2. Схвалення Радою Федерації
3. Підписання Президентом
У кожному суб'єкті Російської Федерації (республіці, області, краї і ін.) Є власні законодавчі органи (зазвичай також звані Думами або Законодавчими зборами), однак слід розуміти, що їхні акти ні в якій частині не можуть суперечити законам федеральним. При виявленні невідповідностей такий акт повинен бути скасований в судовому порядку або ж рішенням органу, який прийняв його. Відстежувати знову прийняті, а також проекти плануються до прийняття нормативних правових актів суб'єктів в даний час можна на офіційному сайті законодавчого органу свого суб'єкта в мережі інтернет.
II. Органи виконавчої влади
Органи виконавчої влади федерального рівня можуть існувати в одній з трьох форм:
А) Міністерство - відповідає за прийняття нормативних правових актів в рамках своєї компетенції;
Б) Служба - контролює в межах своєї компетенції виконання федеральних законів та інших нормативних правових актів, володіючи повноваженнями щодо застосування заходів відповідальності до порушників;
В) Агентство - здійснює управління федеральним майном.
Виходячи з даної структури ми можемо зробити висновок про те, що в разі виявлення порушення природоохоронного законодавства слід перш за все звертатися в Службу (і її територіальні підрозділи, які існують на рівнях суб'єктів РФ), яка має повноваження такі порушення припиняти. Інші органи допомогти вам не зможуть, так як вони не володіють відповідною компетенцією.
В даний час функції державного контролю та нагляду в сфері природокористування і охорони навколишнього середовища здійснює Федеральна служба з нагляду у сфері природокористування (скорочено - Росприроднагляд), до складу якої входять 9 департаментів по федеральних округах і 71 Управління по суб'єктах Російської Федерації. Саме вона має повноваження на вирішення більшості питань, пов'язаних із захистом навколишнього середовища, однак є ряд інших органів з більш специфічними функціями.
Так, Федеральна служба з нагляду в сфері захисту прав споживачів і благополуччя людини (Росспоживнагляд), у якій також є окремі Управління в кожному суб'єкті Російської Федерації, здійснює «державний санітарно-епідеміологічний нагляд за дотриманням санітарного законодавства». Якщо у вас є обгрунтовані побоювання в тому, що незаконна господарська діяльність викликала (або може викликати) загрозу здоров'ю людей, що проживають на даній території (наприклад, забруднення або осушення водойми, який забезпечує надходження питної води), сміливо звертайтеся за захистом в місцеве Управління Росспоживнагляду .
Федеральна служба з гідрометеорології та моніторингу навколишнього середовища (Росгідромет), яка також включає в себе Департаменти в федеральних округах і Управління в суб'єктах Російської Федерації, зобов'язана забезпечувати права громадян на достовірну інформацію про стан навколишнього середовища шляхом, в тому числі, надання інформації про фактичне і прогнозованому стан навколишнього середовища і її забруднення. Висновки фахівців Росгідромету про виявлені порушення (наприклад, про перевищення концентрації забруднюючих речовин в атмосфері) можуть стати сильним козирём в боротьбі з порушниками.
Крім зазначених служб питаннями природоохорони займаються такі агентства, чий функціонал вгадується з самих назв:
- Федеральне агентство водних ресурсів (Росводресурсов)
- Федеральне агентство лісового господарства (Рослесхоз)
- Федеральне агентство з надрокористування (Роснадра)
Тут ще раз хотілося б звернути увагу на те, що зазначені агентства за рідкісними винятками не уповноважені вживати заходів примусового впливу до порушників (ці функції покладені на органи Росприроднагляду), проте їх висновки можуть бути використані для подальшого захисту своїх прав, в тому числі, в вищестоящих і судових інстанціях.
Всі зазначені вище служби і агентства знаходяться в прямому підпорядкуванні Міністерству природних ресурсів і екології Російської Федерації (Мінприроди), в чиї обов'язки входить вироблення державної політики та прийняття нормативних правових актів у сфері екології та природокористування. Таким чином, бездіяльність територіального органу служби або агентства може бути завжди оскаржене у Федеральному органі і далі безпосередньо в Мінприроди.
Повну інформацію про повноваження, структуру та адреси всіх перерахованих органів ви зможете знайти на їх офіційних сайтах ( http://government.ru/ministries/ ).
Що стосується органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, то тут важко говорити про якийсь однаковості. Вищою посадовою особою суб'єкта є його Голова (губернатор), який має всю повноту виконавчої влади, очолює Уряд суб'єкта і самостійно вибудовує систему підлеглих органів відповідно до Конституції (Статуту) свого суб'єкта. Так, у складі виконавчих органів суб'єкта можуть з'являтися такі, які безпосередньо займаються вирішенням місцевих питань, пов'язаних з екологією і захистом навколишнього середовища (Міністерство природних ресурсів і екології, Управління державного будівельного нагляду, Комітет з полювання та рибальства, Служба з охорони і використання тваринного світу і багато інших). Саме в ці органи рекомендується звертатися в першу чергу, так як вони можуть найбільш оперативно вжити необхідних заходів у разі виявлення порушень.
Систему органів виконавчої влади свого суб'єкта можна вивчити на сайті вищої посадової особи суб'єкта (губернатора) в мережі інтернет.
III. Органи судової влади
Cуди в Російській Федерації діляться на дві великі групи: арбітражні суди і суди загальної юрисдикції. В рамках захисту екологічних прав арбітражні суди вам навряд чи знадобляться, так як їх компетенція - вирішення майнових суперечок в основній масі виключно між юридичними особами (тобто організаціями, а не громадянами). А ось суди загальної юрисдикції можуть виносити рішення по позовах будь-якого зацікавленої особи, в тому числі, які зобов'язують припинити ті чи інші порушення або скасовують незаконні нормативні правові акти.
У систему судів загальної юрисдикції входять:
1. Верховний суд
2. Суди суб'єктів
3. Районні державні (міські) суди
4. Світові судді
Як видно з даної таблиці, найбільш «незначні» справи розглядаються світовими суддями, при цьому досить важко уявити ситуацію, пов'язану з порушенням екологічного законодавства, яка була б віднесена до їх підсудності. В основному до компетенції мирових суддів входить розгляд сімейних справ, дрібних майнових суперечок і ряду справ про адміністративні правопорушення. Крім того, система світових суддів до сих пір створена не у всіх суб'єктах країни.
Абсолютна більшість усіх розглянутих судами суперечок відноситься до компетенції районних (міських) судів, в тому числі, в них можна оскаржити дію або бездіяльність як місцевих органів державної влади, так і безпосередньо порушників екологічного законодавства.
Якщо ж потрібно визнати незаконним нормативний правовий акт органу державної влади суб'єкта РФ (наприклад, постанова губернатора області), звертатися слід безпосередньо в Обласний суд, тобто суд суб'єкта РФ.
Розмежування повноважень між органами судової системи встановлено Главою 3 Цивільного процесуального кодексу, а більш детально про те, як слід здійснювати судовий захист своїх прав, ви можете прочитати в розділі "Як звертатися до органів влади в разі екологічного правопорушення" .
IV. прокуратура
Окремо серед усіх органів державної влади стоять органи прокуратури. Вони не належать до жодної з гілок влади, а їх основне завдання - нагляд за дотриманням Конституції Російської Федерації і виконанням законів, що діють на її території. І з повною підставою можна стверджувати, що поряд з Росприроднагляду саме прокуратура є тим органом, який найбільш часто приходить на допомогу громадянам, які шукають справедливості в боротьбі за свої екологічні права, перш за все якщо мова йде про порушення, що здійснюються самими органами державної влади у вигляді прийняття незаконних актів, які можуть спричинити за собою найважчі екологічні наслідки.
Так, прокурори мають право самостійно оскаржити в суді нормативні правові акти органів виконавчої і законодавчої влади, а з урахуванням того, що для складання грамотного позову і відстоювання своєї позиції в суді необхідно володіти хоча б базовими юридичними знаннями, саме звернення в прокуратуру може стати найдієвішим інструментом в боротьбі за свої права. Крім того, прокуратура здійснює нагляд і за тим, як ведеться в державних органах, в тому числі, в органах поліції робота зі зверненнями громадян. Якщо протягом контрольного терміну ви не отримали відповіді на свою скаргу або вважаєте, що за фактами, викладеними у вашому листі, не була проведена належна перевірка, можете сміливо звертатися в прокуратуру з вимогою вжити заходів як безпосередньо до порушників екологічного законодавства, так і до самих недобросовісним чиновникам.
Але і це ще не всі плюси прокурорського нагляду. В даний час в суб'єктах РФ створені окремі природоохоронні прокуратури, до повноважень яких віднесено забезпечення виконання природоохоронного законодавства, контроль за дотриманням екологічних прав громадян та раціональним використанням природних ресурсів. Природоохоронні прокурори проводять розслідування екологічних злочинів, а також можуть брати участь як державних обвинувачів при розгляді справ судами - все це робить природоохоронні прокуратури незамінними інструментами в нинішній боротьбі громадян за свої екологічні права. Контакти природоохоронної прокуратури в своєму суб'єкті можна знайти на офіційному сайті Генеральної прокуратури РФ .
На закінчення хотілося б відзначити, що в даний час система органів державної влади представляє з себе досить розгалужену мережу з самими великими повноваженнями. Якщо додати до цього найширші можливості органів прокуратури з нагляду за всіма трьома гілками влади, ми прийдемо до логічного висновку, що при грамотному використанні наявних механізмів, насамперед у вигляді оперативних звернень в зазначені вище інстанції, можна з високою часткою ймовірності домогтися потрібних результатів в максимально стислі терміни.
Однак слід враховувати і те, що не дивлячись на красиві постулати, система «стримувань і противаг» до сих продовжує залишатися «західної дивиною», погано приживаються в російських реаліях. Важко уявити собі, щоб органи законодавчої, виконавчої та судової влади одного рівня раптом почали в чомусь не погоджуватися один з одним, тому потрібно бути психологічно готовими до того, що перші результати боротьби вас розчарують. Але завжди слід пам'ятати про те, що над кожним органом існує вищестоящий, у разі не підконтрольний місцевої корумпованій системі, і одне його рішення зможе разом перекреслити всі ваші невдачі на «першому рівні».
Уривок з методичного посібника із захисту екологічних прав громадян
Кирило Зенчев, юрист Зеленого руху ЕКА
