Управління є необхідним компонентом навколишнього нас світу і являє собою вплив суб'єкта (того, хто керує) на об'єкт (того, ким управляють), що викликає зміна стану останнього. Важко сказати, коли вперше з'явився термін "управління", однак сьогодні він вживається практично повсюдно, чи йде мова про роботу інженера, впливі на колектив людей або навіть взаємотяжіння планет Сонячної системи. Однак далеко не всі дії, події, стану можуть називатися управлінням. У зв'язку з цим, приступаючи до осмислення сутності державного і муніципального управління, необхідно спочатку усвідомити сенс і значення терміна "управління".
Кібернетика як профільна наука про управління розуміє під цією категорією цілеспрямований вплив суб'єкта на об'єкт при отриманні безперервної зворотного зв'язку.
Кібернетика - це наука про загальні принципи і закономірності управління і передачі інформації в механічних, біологічних і соціальних системах.
Дане визначення містить сутнісні ознаки управління, що відрізняють його від інших видів діяльності:
1) цілепокладання - здатність і можливість суб'єкта ставити чіткі, реалістичні, досяжні, релевантні станом об'єкта управління мети свого впливу. Очевидно, що тільки підконтрольні людям явища навколишнього світу є об'єктами управління. У той же час не всі цілі можуть бути досягнуті в результаті управління, а нерідко вживані заходи призводять до небажаних для суб'єкта управління наслідків. Останнє означає, що вплив не досягло бажаної мети.
В даний час цілепокладання є предметом пильного вивчення ряду спеціальних галузей наукового знання (стратегічний менеджмент, теорія прийняття рішень, маркетинг і т.д.), завдяки чому удосконалюються існуючі і розробляються нові форми, методи і технології виявлення, постановки, реалізації цілей і контролю за їх досягненням;
2) отримання зворотного зв'язку - своєрідне вплив об'єкта на керуючий суб'єкт. Зворотні зв'язку дуже важливо враховувати, особливо якщо мова йде про соціальну матерії. Прикладами такого впливу можуть виступати: громадська думка, протестні мітинги у відповідь на непопулярне рішення влади, вимоги виборців позбавити депутатського мандата народного обранця, який втратив їх довіру. Таким чином, активізація зворотних зв'язків міняє місцями суб'єкт і об'єкт управління.
Державне і муніципальне управління - це один з видів управління взагалі. Отже, йому властиві всі перераховані вище ознаки суб'єктно-об'єктного впливу.
Специфіка державного і муніципального управління обумовлена головним чином тим, що об'єктом такого впливу є суспільство, яке визнається кібернетикою найбільш складною і найменш передбачуваною субстанцією.
Дійсно, в механічної (наприклад, автомат) або біологічної матерії (живий організм) суб'єкт управління відділений від об'єкта і тому не відчуває на собі наслідків власного впливу. Суспільство, навпаки, є тією зовнішнім середовищем для державного управління, повністю відокремитися від якої держорганам і чиновникам неможливо. Так, держслужбовець одночасно виконує кілька соціальних ролей, будучи, наприклад, батьком багатодітної родини і членом клубу собаківників. До того ж множинність, різноплановість і нестійкість взаємозв'язків всередині соціальних класів, груп та індивідів, що складають сучасне співтовариство, робить останнім самим "примхливим" об'єктом впливу, траєкторію розвитку якого найважче передбачити (рис. 1).
Мал. 1. Моделі управління механічними, біологічними і соціальними системами
Функціональний, організаційний, технологічний арсенал державного і муніципального управління безперервно поповнюється, удосконалюється відповідно до постійно зростаючими суспільними потребами. Ось чому, впливаючи на суспільство, державне і муніципальне управління в той же час опосередковано впливає на саму себе, відчуваючи на собі наслідки власного урядування (наприклад, в правовій державі дію закону, розробленого виконавчою владою, поширюється і на його авторів).
У той же час державне і муніципальне управління невірно ототожнювати з керуванням суспільством. Соціальне управління ширше, оскільки:
- 1) його суб'єктами, крім держави і його інститутів, можуть бути політичні партії, групи тиску, групи інтересів, засоби масової комунікації, формальні і неформальні лідери і т.д .;
- 2) арсенал методів впливу на суспільство відрізняється від того інструментарію, яким володіє держава. З одного боку, в процесі суспільного управління можуть використовуватися як формально-правові, так і психологічні, морально-етичні, харизматичні засоби впливу (наприклад, вплив неформального харизматичного лідера на колектив). З іншого боку, на відміну від державного управління, яке зазвичай здійснюється "зверху вниз", командним шляхом, суб'єкт громадського впливу набагато частіше і ефективніше реалізує "горизонтальні" кошти, методи, прийоми управління, і його вплив на практиці часто реалізується як взаємодія, що передбачає статусно рівні, партнерські відносини з об'єктом. Таке, наприклад, управління корпорацією, де кожен член ради директорів володіє рівними правами, що обумовлює використання методів групового прийняття рішень;
- 3) суб'єкт державного управління, за винятком полісних демократій і малих самоврядних спільнот, дистанційований від зовнішнього середовища інституційно, функціонально, культурно-етично в набагато більшій мірі, ніж суб'єкт соціального управління. Зростання чисельності населення, розвиток відносин між соціальними класами, групами, спільнотами, поява все нових соціальних інтересів і потреб неминуче веде до поступового переходу на державному рівні від простих форм самоврядування до більш складних методів і технологій впливу, де участь громадян зводиться до делегування своїх представників в органи влади. З історії світової державності відомо, що пряма демократія можлива і результативна лише в малих спільнотах, які налічують не більше півтори тисячі осіб (первісна громада, давньогрецьке місто - поліс, місцева комуна). До того ж специфіка управлінської праці бюрократії, а головне, її функціональна близькість до державних ресурсів неминуче приводять до її відокремлення від решти суспільства, появі власних цілей, інтересів, цінностей, субкультури.
Таким чином, державне і муніципальне управління - це особливий вид соціального управління, який відрізняється: спектром суб'єктів впливу, особливим інструментарієм впливу, високим ступенем автономії від навколишнього соціуму.
Проте державне і муніципальне управління пов'язано з суспільством генетично. Воно зародилося і розвивалося відповідно до традицій і потреб конкретного соціуму в конкретну історичну епоху. Суспільство, специфіка його генезису, традиції і потреби, ступінь і характер диференціації по соціально-економічному, культурному, релігійному ознаками - зумовлюють особливості, рівень комплексності, а також темп і характер розвитку системи управління. Ось чому для державного і муніципального управління суспільство - це нс тільки об'єкт впливу, але джерело і ресурс вдосконалення.
Логіка соціально-історичного розвитку свідчить, що саме зміна суспільства викликало необхідність кількісних і якісних перетворень системи управління ім.
Так, перші паростки і протоінстітути державного управління можна помітити ще в період розквіту патріархальної (сімейної) громади, управління якою здійснював глава сім'ї - "старший", найбільш досвідчений чоловік роду, який спочатку обирався, а в більш пізні етапи розвитку родової громади успадковував статус її глави. Регулювання сімейних відносин (а патріархальна сім'я досягала 100 і більше осіб) можна, з певною часткою умовності, вважати першою в історії людства суспільно-управлінською діяльністю. Не випадково великі філософи Давнього світу Конфуцій і Арістотель, визначивши держава як "велику родину", виявили відповідний даному соціального устрою патріархальний тип управління. Його характерними ознаками є: чітка ієрархія підпорядкованості за родовою ознакою, зосередження всіх функцій управління у старшого в роду, відсутність диференціації функцій управління, наявність дорадчого органу при главі громади (ради найстаріший).
Якісний стрибок у генезі прототипів державного управління як суспільного явища стався в період зміни патріархального общинного укладу сусідськими відносинами. У цей час відбувалася поступова заміна зв'язків, заснованих на родинному зв'язку, територіальними відносинами, відмирала колективна і затверджувалася приватна власність на землю і засоби виробництва, взаємодія між сім'ями істотно ускладнювалося через відмінність здатності, вміння, працьовитості і характеру господарської, а пізніше і виробничої діяльності. Викликане цими факторами ускладнення соціальної структури зажадало відповідних змін у регулюванні відносин між сім'ями всередині сусідської громади, ускладнення функцій управління, зумовило відмінності в структурі управлінської "надбудови". Таким чином, саме сусідська громада стала "базисом" для розвитку державного управління в сучасному сприйнятті цього явища.
Разом з тим різні типи сусідських громад визначили різні моделі управління ними. Залежно від типу громади (азіатська, антична або німецька) в системі управління нею по-різному комбінувалися і співвідносилися колективне представницьке (рада старійшин) і приватне (вождь, правитель) почала, та й самі члени громади мали різний статус і, відповідно, мали неоднаковими правами участі в здійсненні влади.
Так, в азіатській громаді, де власність на землю була переважно загальної, а надів кожної сім'ї представляв невід'ємну приналежність громади, особистісне начало в управлінні безумовно переважало над колективістським в повсякденної життєдіяльності. Такого роду громадська організація спиралася на велику питому вагу колективної праці, з'єднання ремесла і землеробства в рамках громади, слабкість або відсутність поділу праці між різними громадами.
Антична громада, на відміну від азіатської, передбачала таку організацію, при якій передумовою для привласнення землі продовжувало залишатися членство в громаді, але кожен член громади вже став приватним власником оброблюваного наділу. Використовувана для загальних потреб громадська (державна) власність відокремлена тут від приватної власності. Гарантією збереження античної громади служило рівність входили до неї вільних громадян, самостійно забезпечували своє існування.
Німецька громада досягла успіху далі античної в зміцненні сімейно-індивідуального селянського господарства як основної виробничої осередки. У німецькій громаді колективна власність - лише доповнення до власності окремих домогосподарств. Якщо в античній громаді існування індивіда як приватного власника було обумовлено його членством в громаді (полісі, державі), то в німецькій формі, навпаки, наявність самої громади обумовлено потребами сімейно-індивідуального господарства.
Крім зазначених, значиму роль в становленні і розвитку управління сусідської громадою грав релігійний фактор. Релігія будучи, за словами С. Хантінгтона [1] , "Лялечкою" цивілізації, завжди була духовною опорою державної влади. У період розквіту релігії як регулятора суспільних відносин її носії надавали вирішальний вплив па розподіл влади в суспільстві і характер се здійснення. Досить згадати безмежність політичної влади римських пап над королями країн Західної Європи в середні віки (період розквіту католицизму). Сьогодні незважаючи на загальну для всіх немусульманських країн тенденцію зниження регулятивної ролі релігії в суспільстві, конфесійний чинник все ще знаходить відображення в традиціях, звичаях, менталітеті народу і, відповідно, впливає на субкультуру державного управління.
До сих пір значущим залишається релігійний фактор в управлінні більшістю мусульманських країн, де політики активно розігрують "релігійну карту" в державно-ідеологічних цілях. Це пояснюється тим, що іслам, будучи найбільш молодий з великих світових релігій, що не втратив свого потужного морально-регулятивного потенціалу.
Значимість релігійного фактора в управлінні державою осмислюються філософами середньовічної Європи Ф. Аквінським і А. Блаженним. Пильна увага проблематиці взаємодії світської і церковної влади в державі приділялася практично всіма мислителями Сходу. У російській філософії ідея поліфонії православної церкви і царської влади була однією з центральних дискусійних тем суспільно-політичної думки, була основою "державної ідеї" слов'янофілів і пізніше євразійців. Все це велика кількість концепцій про роль і місце релігії в державному управлінні становить багаж теологічної теорії походження влади.
Таким чином, економічні, соціальні, культурні відносини всередині кожного із зазначених типів товариств визначили специфіку управління ними. Все це дозволяє виявити три модифікації управління цими протогосударствамі по відношенню "колективне - приватна" в соціальній, економічній, культурній сферах життєдіяльності суспільства:
- 1) східна деспотична модель (відсутність приватної власності на засоби виробництва, переважання особистісного начала над колективістським в управлінні);
- 2) антична демократія (співіснування особистої і колективної власності на засоби виробництва, гармонія особистісного і колективістського почав в управлінні, наявність для громадян морально-етичної обов'язку брати участь в управлінні державою);
- 3) західноєвропейська демократія (пріоритет приватної власності над колективною, переважання особистісного начала над колективістським в політиці, економіці, культурі).
Як відомо, антична демократична модель не набула поширення в світі, і велика частина товариств в подальшому своєму розвитку слідувала або "східно-азіатських", або "західноєвропейському" типу державного управління.
Звичайно, представлені вище моделі не вичерпують усього різноманіття державно-управлінської практики, оскільки в кожній конкретній країні управління пристосовувалося до унікальним географічним, кліматичним, геополітичних умов, вбирало в свою субкультуру елементи національних вірувань, традицій, звичаїв, менталітету. Характер і стиль державного управління, за влучним висловом В. О. Ключевського [2] , Визначався не простим складанням вищевказаних чинників, а їх взаємодією [3] .
В рамках російської державності елементи общинно-договірного управління, що збереглися ще з часів Київської Русі, химерно переплелися з традиціями восточноазиатского деспотизму, привнесеними монголо-татарським ярмом, а що не має аналогів у світовій державно-політичній практиці союз церковної і світської влади свого часу служив вельми ефективним джерелом і ресурсом легітимності доленосних політичних рішень (наприклад, відновлення російської державності після Смути шляхом легітимації царської династ ії Романових).
Відповідно, і соціально-політична думка, намагаючись виявити і пояснити загальне і особливе в національному державному управлінні, пристосовувалася до цієї специфіки. Ось чому на більш пізніх етапах розвитку державності, коли релігія перестала відігравати вирішальну роль в регулюванні соціальних відносин, в одних країнах набули широкого поширення і були в тій чи іншій мірі впроваджені в політичну практику ліберальні доктрини держави, а в інших державах з так званої незахідних політичної ментальністю, що офіційно визнали себе демократичними і правовими, ліберальні цінності так і не прижилися в управлінській практиці, поступившись місцем більш консервативним ідеалам про бщественного пристрою.
Російська державно-політична думка, за свідченням історіографів, відрізнялася відсутністю єдиного ціннісного, ідеологічного фундаменту державного будівництва. Цей ідейно-культурний розкол, за словами К. М. Леонтьєва [4] , Перешкоджав становленню традицій національної державності, її політичної стабілізації, а значить, істотно утруднював справді реформаторські перетворення в Росії.
Ідейний спектр партій, представлених в державних думах Російської Імперії першого і другого скликань (1906- 1908 рр.) Відрізнявся не просто альтернативними політичними поглядами, а радикальної, непримиренної атомізірованності. Надання такого ідеологічного безпідставність була властива політичній еліті Росії в період колапсу СРСР, коли "команда" М. С. Горбачова пропонувала концепції еволюційного перетворення СРСР в дусі соціал-демократичної ідеології, а ідеологічні противники "союзної" політичної еліти дотримувалися ультраліберальними поглядів.
Все це свідчить про суспільно-історичну природу державного і муніципального управління і зумовлює необхідність врахування національних, культурно-історичних традицій при його науковому дослідженні та здійсненні в кожній конкретній країні.
