До питання про статус учасників бойових дій

ВІЙСЬКОВА ДУМКА № 2/2004, стор. 54-61

До питання про статус учасників бойових дій

Полковник юстиції В.М. Корякін,

кандидат юридичних наук

Корякін Віктор Михайлович народився 18 лютого 1958 року в Горьківської області. Закінчив Ленінградське вище військово-політичне училище ППО (1979), Гуманітарну академію ВС (1992), ад'юнктуру при Військовому університеті (1997), проходив військову службу у військах ППО на різних посадах від заступника командира роти з політичної частини до заступника командира полку з виховної роботи . З 1996 року - в Головному управлінні виховної роботи (ГУВР) ВС РФ: протягом чотирьох років - начальник відділу військово-соціальної роботи, а з серпня 2002 року - начальник юридичної служби ГУВР. Автор близько 20 наукових праць з проблем правового регулювання військово-соціальної політики.

БОРОТЬБА з незаконними збройними формуваннями на території Чеченської Республіки в 1994-1996 роках і триває з серпня 1999 року контртерористична операція актуалізують питання правового регулювання соціального захисту військовослужбовців та членів їх сімей. Його важливість обумовлена ​​також значним числом громадян Російської Федерації, в різний час брали участь у збройних конфліктах на території інших держав.

Таким чином, є всі підстави стверджувати, що забезпечення соціальних гарантій учасників бойових дій, а також членів їх сімей є одним з актуальних напрямків сучасної військово-соціальної політики Росії. Найбільш значущим у зазначеній сфері є, на наш погляд, вибір правильного критерію віднесення військовослужбовців до категорії учасників та ветеранів бойових дій, що дозволить усунути наявні прогалини і протиріччя в чинному законодавстві, стане підставою для надання таким військовослужбовцям додаткових пільг, гарантій і компенсацій, обумовлених виконанням ними завдань, пов'язаних з ризиком для життя і здоров'я.

Слід зазначити, що дане питання у вітчизняній юридичній теорії опрацьовано досить слабо. Наявність зазначеної проблеми визнано і на державному рівні. Постановою Державної Думи Федеральних Зборів РФ від 26 квітня 2001 года№ 1477-III ГД прийнято звернення до Президента Російської Федерації В. В. Путіну про встановлення Дня ветеранів бойових дій. «Після закінчення Другої світової війни, - йдеться в даному зверненні, - Радянський Союз відповідно до взятих на себе зобов'язань в рамках військової допомоги брав участь в 27 збройних конфліктах. 1 425 036 військовослужбовців і цивільних фахівців виявилися задіяними в бойових діях, 26 122 людини загинули. Війна - це завжди війна, як би офіційно вона не називалася: інтернаціональна допомога чи контртерористична операція, тому що на війні гинуть і отримують каліцтва, втрачають бойових товаришів ».

Відсутність чіткої і ясної позиції в трактуванні поняття «учасник бойових дій» безпосередньо пов'язане з неоднозначністю розуміння терміна «бойові дії», про що свідчить аналіз відповідного законодавства (табл.). Раніше для позначення подібних категорій громадян вживався термін «воїн-інтернаціоналіст», який носив не тільки юридичний, скільки ідеологічний сенс.

Військовий енциклопедичний словник визначає бойові дії як організовані дії частин, з'єднань, об'єднань всіх видів Збройних Сил при виконанні поставлених бойових завдань. Поняття «учасник бойових дій» у зазначеному словнику не міститься. Виходячи з наведеного вище визначення під учасниками бойових дій, мабуть, слід розуміти конкретних військовослужбовців військових частин, з'єднань і об'єднань, що виконують бойові завдання. Однак таке трактування є досить умовною і страждає, звичайно, великою похибкою, особливо якщо справа стосується юридичного боку. По-перше, для юриста важливим є питання про тривалість участі військовослужбовця в бойових діях, а по-друге - про ступінь і форму цієї участі. Дійсно, хто може вважатися ветераном і учасником бойових дій? Той, хто дійсно ходив в атаку, відбивав повітряні нальоти, здійснював розвідувально-пошукові рейди, безпосередньо входив в зіткнення з противником? Той, хто хоча б прибув в країну або відповідний регіон для безпосередньої участі в можливих бойових діях? Той, хто, формально не беручи участь в боях, наражався на небезпеку, працюючи в тилових і допоміжних частинах? Або ж той, хто хоча б один день провів в країні або регіоні, де велися (ведуться) бойові дії?

Федеральний закон «Про ветеранів» розроблявся виходячи саме з останнього. Сьогодні рівноправними ветеранами бойових дій з усіма витікаючими з цього наслідками щодо права на додаткові заходи соціального захисту вважаються і ті, хто місяці і навіть роки перебували, наприклад, в Афганістані, і ті, хто хоча б на пару днів прилітали в відносно спокійний Кабул. На жаль, такий же підхід покладено законодавцем в основу Федерального закону від 27 листопада 2002 року № 158-ФЗ «Про внесення зміни і доповнень до Федерального закону« Про ветеранів », яким визначено заходи соціального захисту осіб, які брали участь в бойових діях на території 'Чеченської Республіки і прилеглих до неї територіях в період з грудня 1994 року по грудень 1996 року, а також в контртерористичної операції на території Північно-Кавказького регіону з серпня 1999 року. Навряд чи такий стан можна вважати справедливим.

Вельми корисним у вирішенні даної проблеми представляється, на наш погляд, проведення лексичного аналізу понять «учасник» і «ветеран».

Згідно «Словника російської мови» С. І. Ожегова учасник - це той, хто бере участь у чому-небудь (в нашому випадку - в бойових діях). Слід підкреслити головне - принципове зміст даного визначення: учасник - це той, хто бере участь в чому-небудь сьогодні, зараз, цієї хвилини, а взяв участь в чому-небудь вчора або раніше. Отже, того військовослужбовця, який місяць, тиждень, день назад повернувся з Чеченської Республіки, в строгому сенсі цього слова вже не можна називати учасником контртерористичної операції або бойових дій. Точно так же цілком правомірно висловити сумнів у легованої-тімності широко використовуваного в Федеральному законі «Про ветеранів» І інших нормативних правових актах поняття «учасник Великої Вітчизняної війни», оскільки дана війна давно закінчилася.

Юридично правильно і термінологічно більш точно стосовно вказаних осіб вживати поняття «ветеран», яке словник С.І. Ожегова визначає як: 1) старий, досвідчений воїн і 2) старий, заслужений діяч, працівник. У зв'язку з вищевикладеним ми вважаємо помилковою точку зору авторів «Юридичного довідника учасників збройних конфліктів та членів їх сімей», що пропонують поняття «учасник» і «ветеран» бойових дій вважати тотожними.

На нашу думку, ветераном бойових дій не може автоматично вважатися кожен, хто в минулому брав участь в бойових діях; дане звання повинно присвоюватися тільки на підставах, встановлених Федеральним законом «Про ветеранів». Зауважимо при цьому, що в п. 6 ст. 2 Федерального закону від 27 травня 1998 року № 76-ФЗ «Про статус військовослужбовців» згадується ще одна категорія ветеранів: «ветерани, що виконували обов'язки військової служби в умовах надзвичайного стану та при збройних конфліктах». Але тільки згадується, оскільки ні в цьому Законі, ні в інших нормативних правових актах про них більше ніде не говориться. Можна припустити, що під даною категорією маються на увазі особи, які підпадають під дію Закону РФ «Про додаткові гарантії і компенсації військовослужбовцям, які проходять військову службу на територіях держав Закавказзя, Прибалтики та Республіки Таджикистан, а також виконують завдання в умовах надзвичайного стану та при збройних конфліктах». Однак і в цьому Законі, по-перше, немає такого терміну як «ветеран», а по-друге, всі додаткові гарантії і компенсації, встановлені ним, розраховані тільки на період безпосереднього виконання військовослужбовцями завдань в умовах надзвичайного стану та при збройних конфліктах.

На жаль, ще більше погіршує ситуацію вже згадуваний Федеральний закон «Про внесення зміни і доповнень до Федерального закону« Про ветеранів », відповідно до якого Перелік держав, міст, територій і періодів ведення бойових дій за участю громадян Російської Федерації (додаток до зазначеного Закону ) доповнено участю в контртерористичної операції на території Північно-Кавказького регіону РФ з серпня 1999 року. Це призведе до того, що з 1 січня 2004 року, кожен прибулий в зазначений регіон для участі в антитерористичній операції автоматично стає ветераном бойових дій. З достатньою часткою ймовірності можна спрогнозувати, що відсутність в Законі чітко окреслених часових рамок проведення контртерористичної операції неминуче призведе до необгрунтованого розширення кола осіб, які претендують на пільги і гарантії, до скарг і судових позовів, зрівнялівки і в кінцевому рахунку негативно позначиться на ступеня соціальної захищеності осіб , які справді потребують допомоги з боку держави.

Проблема визначення критеріїв віднесення військовослужбовців до категорії ветеранів бойових дій може бути реалізована шляхом вдосконалення нормативно-правової бази, що стосується зазначених категорій громадян.

Слід звернути увагу на норму, що міститься в п. 2 ст. 3 Федерального закону «Про ветеранів», згідно з якою Уряду РФ надано право визначати порядок і умови віднесення до ветеранів бойових дій осіб, не зазначених у цьому Законі, а також встановлювати обсяг їх пільг після закінчення шести місяців з початку участі громадян Російської Федерації в бойових діях на території інших держав і не пізніш як через місяць з дня їх закінчення. Вивчення даного питання показує, що в повній мірі це право Урядом РФ не може бути реалізовано, так як в зазначеній статті Закону міститься, на наш погляд, істотне протиріччя. Ветеранами бойових дій можна вважати тільки тих громадян, які брали участь в бойових діях на території держав (регіонів Російської Федерації), вичерпний перелік яких, а також суворо окреслені часові рамки участі в них російських громадян наведені в додатку до Закону. З огляду на, що внесення змін до законодавства - виняткова прерогатива Федеральних Зборів РФ, правомірний висновок, що Уряд РФ неправомірно своїм рішенням розширювати коло осіб, які належать до ветеранів бойових дій.

В ідеалі система правового регулювання соціального захисту військовослужбовців та інших громадян, які беруть (брали) участь у бойових діях, представляється у вигляді триланкової системи.

Дія пропонованої нами системи бачиться так.

Перше. У мирних, повсякденних умовах система соціального захисту військовослужбовців будується на основі Федерального закону «Про статус військовослужбовців», який апробований майже десятирічної практикою, постійно вдосконалюється і в цілому досить ефективно забезпечує соціальний і правовий захист військовослужбовців, в тому числі звільнених з військової служби, та членів їх сімей.

Друге. У разі притягнення військовослужбовця до виконання завдань в умовах воєнного або надзвичайного стану, а також у збройному конфлікті, в миротворчій або контртерористичної операції вступає в силу законодавство про додаткові гарантії і компенсації військовослужбовцям, що передбачає пільгове обчислення вислуги років, підвищені оклади грошового забезпечення, додаткові грошові виплати за участь в бойових діях, спеціальні норми продовольчого та речового забезпечення і т.д. Зазначені гарантії і компенсації надаються додатково до тих, які встановлені для всіх військовослужбовців. Цим цілям, на нашу думку, повинен служити закон «Про статус учасників бойових дій», який поки ще не прийнятий.

В даний час це завдання частково вирішує Закон РФ «Про додаткові гарантії і компенсації військовослужбовцям, які проходять військову службу на територіях держав Закавказзя, Прибалтики та Республіки Таджикистан, а також виконують завдання в умовах надзвичайного стану та при збройних конфліктах». Однак в силу ряду причин, про що нами вже зазначалося, в повній мірі забезпечити правове регулювання військово-соціальної політики щодо учасників бойових дій цей Закон не може. Це свідчить про необхідність прийняття закону «Про статус учасників бойових дій».

Третє. Після закінчення бойових дій або вибуття із зони збройного конфлікту військовослужбовець знову залишається в сфері тільки Федерального закону «Про статус військовослужбовців», а при наявності підстав, встановлених законодавством, він може підпадати і під дію Федерального закону «Про ветеранів».

Чинний Федеральний закон «Про ветеранів» дозволяє здійснювати соціальний захист наступних категорій громадян: учасників бойових дій на території держав і регіонів Росії, перерахованих в додатку до цього Закону (ст. 3 та 16); громадян, які стали інвалідами внаслідок поранення, контузії або каліцтва, отриманих при виконанні обов'язків військової служби (ст. 4 і 14); членів сімей військовослужбовців, які загинули під час виконання обов'язків військової служби (ст. 21).

Щоб пропонована трехзвенная система соціального захисту учасників і ветеранів бойових дій працювала в повному обсязі, необхідно внести в Федеральний закон «Про ветеранів» ряд змін і доповнень, пов'язаних з визначенням підстав віднесення громадян, які брали участь в бойових діях, до ветеранів бойових дій. На наше переконання, погодившись з принципом соціальної справедливості, не можна кожного, хто побував в зоні збройного конфлікту, автоматично вважати ветераном бойових дій. Безумовно, в період його перебування в цій зоні на нього в повній мірі повинні поширюватися додаткові гарантії і компенсації, які можуть бути встановлені законом «Про статус учасників бойових дій». Але після вибуття його з зазначеної зони, а в подальшому при розгляді питання віднесення даної особи до числа ветеранів бойових дій обов'язково повинні враховуватися тривалість його участі в бойових діях (знаходження в зоні збройного конфлікту), ступінь і форма участі, а також особисті заслуги військовослужбовця ( службовця).

Як варіанти можна було б запропонувати наступні підстави для присвоєння військовослужбовцям звання «ветеран бойових дій»:

по-перше, наявність сумарного часу перебування в бойових підрозділах (в зоні збройного конфлікту), наприклад 12 місяців і більше. При виконанні ж бойових завдань у складі спеціальних (розвідувальних, десантно-штурмових і т.п.) підрозділів і груп (їх перелік визначається керівниками федеральних органів виконавчої влади, в яких законодавством передбачена військова служба) зазначений термін може бути зменшений;

по-друге, нагородження орденами і медалями СРСР або Російської Федерації за подвиги і відмінності, пов'язані з безпосередньою участю в бойових діях, а також отримання поранення, травми, контузії при виконанні бойового завдання - незалежно від тривалості участі в бойових діях (знаходження в зоні збройного конфлікту).

Може бути розглянутий і варіант так званого відстроченого надання додаткових прав і пільг ветеранам бойових дій, який передбачений у Федеральному законі «Про ветеранів» при визначенні заходів соціального захисту ветеранів військової служби. В цьому випадку звання «ветеран бойових дій» може бути присвоєно всім громадянам, які брали участь в бойових діях, незалежно від тривалості перебування в зоні збройного конфлікту і особистих заслуг, але заходи соціального захисту, встановлені ст. 16 даного Закону, будуть поширюватись на зазначених громадян лише при досягненні ними віку, що дає право на отримання пенсії по старості.

Звичайно, запропоновані заходи вимагають самої ретельного опрацювання та фінансово-економічного обґрунтування, але одне безперечно: проблема нормативного закріплення критеріїв віднесення громадян до ветеранів бойових дій як ніколи актуальна і вимагає свого вирішення.

Згідно з даними, оприлюдненими на Всеукраїнській науково-практичній конферен-ції «Удосконалення системи медико-соціальної реабілітації осіб, які постраждали під час виконання військового обов'язку (службових обов'язків) в процесі зміни соціальної сфери Російської Федерації», яка відбулася 18 травня 2002 року, до ветеранів бойових дій сьогодні можна віднести не менше 750 тис. чоловік (див .: Матеріали конференції. М., 2002.С. 11).

Відомості Верховної РФ. 2001. № 20. У розділі ст. 199

Пільги ветеранам війни, воїнам-інтернаціоналістам та іншим категоріям громадян СРСР // С6. нормативних актів. М .: Юридична література, 199

Військовий енциклопедичний словник. М .: Воениздат, 1986. С. 89

Відомості Верховної РФ. 2002. № 48. У розділі ст. 47

Ожегов С.І. Словник російської мови. М .: Російська мова, 1986. С. 73

Ожегов С.І. Словник російської мови. С. 67

Юридичний довідник учасників збройних конфліктів та членів їх сімей. М .: Изд-во «За права військовослужбовців», 2001. С. 13-1

Відомості Верховної РФ. 1998. № 22. У розділі ст. 2331; 2000. № 1. Ст. 12; № 26. У розділі ст. 2729; № 33. У розділі ст. 3348; 2001. № 31. У розділі ст. 3173; 2002. № 1. Ст. 2; № 19. У розділі ст. 1794; № 21. У розділі ст. 1919; № 26. У розділі ст. 2521; №48. Ст. 4740

'Корякін В.М. Коментар до Закону РФ «Про додаткові гарантії і компен-саціях військовослужбовцям, які проходять військову службу на територіях держав Закавк-Зья, Прибалтики та Республіки Таджикистан, а також виконують завдання в умовах надзвичайного стану та при збройних конфліктах» // Право в Збройних Силах. 2000. № 12; 2001. №1; Корякін В. Потрібна захист закону. Статус учасника бойових дей-ствий ілюзорний // Независимое военное обозрение. 2001. № 27