Проблеми неконтрольованої міграції в контексті міжнародної безпеки та боротьби з тероризмом

Автор: Володимир Винницький ,

Неконтрольована міграція відноситься до головних стратегічних загрозам національній безпеці (див. Стратегію національної безпеки Російської Федерації, затвердженої указом Президента України від 31.12.2015 № 683).
За експертними оцінками щорічно незаконно перетинає кордон близько 20 млн іноземних громадян, а на одного легально працюючого іноземця припадає 10 незаконно працюючих іммігрантів.
За відомостями Росстату Росії, міграційний приріст (різниця між прибулими і вибули мігрантами) по всій Росії в 2005 р склав 107 432 чоловік, в 2015 р - 270 036 чоловік. При цьому, за даними Організації Об'єднаних Націй, Росія займає 2-е місце в світі за кількістю прийнятих мігрантів, поступаючись за цим показником лише США.
Згідно з прогнозами Росстату Росії, в 2020 р в Росії буде перебувати не менше 29 млн нелегальних мігрантів. Таким чином, в найближчому майбутньому частка незаконних мігрантів перевищить 10% населення країни. Крім того, мігранти здійснюють в Росії 3,8% від загального числа злочинів за рік (за даними глави ФМС Росії Костянтина Ромодановського).
У сфері протидії незаконній міграції єдиний консолідований акт на законодавчому рівні не прийнято.
Звісно ж, що їм міг би стати Федеральний закон «Про протидію незаконній міграції», який передбачає поняття і ознаки незаконної міграції, основні напрямки протидії незаконній міграції.
З метою реалізації положень Федерального закону необхідно буде виділити головний державний орган, відповідальний за протидію незаконній міграції. Звісно ж, що в світлі останніх змін в системі федеральних органів виконавчої влади таким органом має стати Національна гвардія, до якої переходять функції ФМС (Указ Президента РФ від 05.04.2016 №157 «Питання Федеральної служби військ національної гвардії Російської Федерації»).
Вважаємо, що певна централізація функцій і повноважень у справах міграції в компетенції Національної гвардії буде першим кроком щодо усунення конкуренції між відомствами з питань міграції.
Слід передбачити і питання інформаційного забезпечення діяльності органів державної влади, що протидіють незаконній міграції.
В даний час актуальна статистична інформація про правопорушення в галузі захисту Державного кордону Російської Федерації знаходиться в інформаційних базах даних органів Федеральної служби безпеки, тоді як інформація про які порушили правила перебування на території Російської Федерації - в органах Федеральної міграційної служби.
Матеріально-технічне і фінансове забезпечення протидії незаконній міграції буде також бути одним з тих напрямків, яким слід приділити пильну увагу.
Так, іноземні громадяни, які підлягають адміністративному видворенню, депортації, що передаються або приймаються за міжнародним договором про реадмісію, відповідно до ст. 35.1 Федерального закону «Про правове становище іноземних громадян у Російській Федерації» можуть міститися в спеціальних установах. При цьому до 1 січня 2014 р створення і фінансування зазначених установ покладалося на суб'єкти Російської Федерації. В даний час робота по створенню зазначених установ знаходиться на початковому етапі, а їх кількість і можливості поки не співвідносяться з кількістю іноземних громадян, що підлягають утриманню в них.
У зв'язку з прийняттям Федерального закону «Про основи соціального контролю в Російській Федерації» громадський контроль у сфері міграційної політики отримав свій активний розвиток.
У Структурі ОП РФ даним видом контролю займається Комісія з гармонізації міжнаціональних і міжрелігійних відносин (голова І. Діскін), робоча група з міграційної політики та міграційного контролю в області реалізації міграційного законодавства.
У доповіді ОП РФ «Про стан громадянського суспільства в Російській Федерації за 2015 рік» нелегальна міграція відзначена серед проблем, вирішення яких потребує консолідованих зусиль суспільства і держави.
Такі питання розробляються і на регіональному рівні. У Громадській палаті Свердловської області діє Комісія з безпеки і взаємодії з системою судово-правоохоронних органів, а рамках якої неодноразово піднімалися проблеми, безпосередньо пов'язані з неконтрольованою міграцією.
За результатами численних заходів громадського контролю виявляються «слабкі місця» діючої системи міграційного контролю:
- система затвердження квот на видачу іноземним громадянам віз, запрошень, дозволів на роботи до сих пір не має чіткими критеріями для визначення потреб регіонів в іноземній робочій силі; слабке інформування зацікавлених осіб про терміни і формі подачі заявок на квоти; зберігаються умови для продажу квот та інших корупційних проявів;
- список робіт (послуг, професій), до яких може бути допущений іноземний громадянин, повинен пройти інвентаризацію. Особлива увага експертів в цьому питанні звернуто на сфери транспортних послуг (проблеми іноземних водіїв маршруток), освіти і виховання дітей (випадок з обезголовлюванням дитини нянею - вихідцем з країн СНД, яка перебуває на території РФ в порушення правил міграційного контролю);
- обов'язок по здачі іспитів дотримується не всіма іноземцями та запрошують особами, оскільки відведеного часу (30 днів з моменту отримання дозволу на роботу) недостатньо трудовому мігранту для освоєння російської мови, історії Росії. Також частішають випадки шахрайства: складання іспиту не тими особами, які вказані в документах, і підробки сертифікатів;
- слабка організаційна робота відділів УФМС Росії; невідповідність штату співробітників ФМС фактичного обсягу роботи; принцип «єдиного вікна» не працює; поширена практика прийому іноземців з тих чи інших питань по певних днях і т.д.
У підсумку багато мігрантів виявляються в нелегальному становищі (навіть не маючи наміру на це) і продовжують його зберігати під загрозою накладення високих штрафів на запрошують осіб. Мігранти залишаються без законної зарплати і змушені йти на злочинний промисел, від якого страждають вже всі громадяни Росії.
Зокрема, всі перераховані вище проблеми були виявлені і узагальнені Громадською палатою Свердловської області в 2014-2015 рр., В зв'язку з чим роботі ФМС Росії по Свердловській області була поставлена оцінка «незадовільно». Громадською палатою було відзначено, що міграційний контроль, навіть при наявності прийнятною нормативно-правової бази, неможливий без побудови чіткої і злагодженої організаційної роботи, яка, крім іншого, не повинна створювати умови для здійснення корупційних правопорушень (і змушувати на їх вчинення).
При цьому позитивну оцінку заслуговує процедура обов'язкової дактилоскопії іноземних громадян, яка спрощує їх ідентифікацію в необхідних випадках.
ШОС відносить тероризм, сепаратизм і екстремізм до найвищих загрозам безпеки. Тому в 2004 році була створена Регіональна антитерористична структура (РАТС) з тим, щоб зайнятися вирішенням проблем, пов'язаних з тероризмом, в тому числі пов'язаних в незаконною міграцією. Країни-члени ШОС до загроз безпеці також віднесли незаконний оборот наркотиків, торгівлю зброєю, організовану злочинність і енергобезпеку.
Головні функції цього органу полягають у координації зусиль усіх держав-членів ШОС у боротьбі з тероризмом, сепаратизмом і екстремізмом. Це розробка пропозицій по боротьбі з тероризмом, збір і аналіз інформації, формування банку даних про осіб і організації, які надають підтримку злочинцям, сприяння в підготовці та проведенні оперативно-розшукових та інших заходів по боротьбі з названими явищами, підтримання контактів з міжнародними організаціями.
РАТС складається з Ради і Виконавчого комітету (постійно діючий орган). Рада, до складу якого входять керівники компетентних органів країн Організації, представляє собою керівний орган, який приймає рішення. Голова Виконком РАТС призначається Радою глав держав.
Неконтрольовані міграційні потоки є традиційною больовою точкою особливо для країн Центральної Азії. Загострення проблеми можна спостерігати з початку 1990-х рр. Ця тенденція для регіону перш за все тісно пов'язана з наслідками розпаду Радянського Союзу наприкінці 1991 р Колишні радянські республіки в Центральній Азії залишилися один на один зі своїми внутрішніми проблемами після ослаблення контролю з центру, що призвело до збільшення міграційної ситуації в цілому.
Слід зазначити, що міграційні потоки в таких країнах Центральної Азії в цілому схильні одним і тим же тенденціям. Поряд з економічною, політичною і соціальною напруженістю у всьому регіоні, Міжнародна організація з міграції виділяє кілька проблем в області міграції в Центральній Азії:
1) відсутність діалогу між країнами з міграційних питань;
2) неадекватні регіональні і національні міграційні політики, а також нерозвинена нормативно-правова база;
3) слабка координація і відсутність механізмів збору міграційних даних;
4) недостатнє розуміння міграційних питань серед державних відомств, а також нерозвинений потенціал в управлінні міграцією та кордонами;
5) широке поширення трудової та сексуальної експлуатації мігрантів;
6) відсутність потенціалу для збільшення використання з вигодою грошових переказів мігрантів для економічного розвитку своїх країн;
7) а також схильність регіону стихійних лих.
8)
Складність міграційного співробітництва на платформі ШОС визначається наступними факторами.
По-перше, Організація поки не виробила єдиний документ щодо міграційної політики та співпраці, який могли б підписати всі держави-учасники Організації. Такий документ міг би дати визначення такого процесу, як міграція з поправкою на ситуацію в Центральній Азії, Росії та Китаї, визначити ті больові моменти, які є актуальними для регіону, а також намітити основні сфери співпраці.
По-друге, ШОС не включає в себе країну, де можна було б спостерігати ідеальну міграційну ситуацію. Під ідеальною ситуацією в даному випадку розуміється, наприклад, відсутність передумов для нелегальної міграції (високий рівень безробіття, зростання рівня бідності і т. Д.), Розвиненого міграційного законодавства, а також його відповідність міжнародними правовими нормами і дотримання законодавства на практиці. У цьому випадку модель, коли одна країна повністю передає свій позитивний досвід іншій країні, неможлива через відсутність на сьогоднішній день такого досвіду.
По-третє, співпраця в рамках ШОС багатопланово і не може бути обмежена лише міграційними програмами, як, наприклад, в МОМ (Міжнародна організація з міграції). Таким чином, ресурси Організації, які можуть бути відведені на міграційне співпрацю, не безмежні і саме з цієї причини повинні бути вкрай продуманими і ефективними.
Звісно ж, що подальша діяльність ШОС з питань міграційного співробітництва між усіма державами - членами Організації, а особливо між країнами Центральної Азії, могла б будуватися за наступними напрямками.
Пріоритетом має стати подання Стратегії ШОС з питань міграційного співробітництва, яка відображала б загальний підхід країн - учасниць Організації і визначала б перспективи роботи в цьому напрямку на певний часовий період, наприклад, з 2015 по 2020 рр.
Логічним кроком було б установа не тільки робочої групи з міграційних питань, а й комісії по виконанню зобов'язань, узятих на себе при підписанні Стратегії ШОС. Комісія могла б бути заснована під егідою Секретаріату Організації і представляти два рази в рік піврічний і раз на рік річний звіт про діяльність Організації з питань міграційної співпраці.
Слід визнати, що в Центральній Азії діє безліч міжнародних організацій, діяльність яких спрямована на протидію викликам нелегальної міграції та торгівлі людьми. Те, що більшість цих проектів фінансується США - малоприємний чинник для держав - членів ШОС. Проте, помилкою було б повністю абстрагуватися від діяльності тієї ж МОМ, виходячи тільки лише з того, що робота цієї Організації в регіоні ведеться на американські гроші. На даному етапі ШОС варто було б посилити співпрацю з цими організаціями, щоб, по-перше, бути в курсі, що саме за проекти фінансує Агентство США з міжнародного розвитку, а, по-друге, набратися досвіду по міграційному менеджменту і вже на більш пізній стадії здійснювати свої програми грунтуючись на позитивний досвід інших гравців в регіоні.
Після проведення докладного багатостороннього аналізу в регіоні в області міграції, оцінивши пріоритетні потреби для кожної країни, ШОС могла б здійснювати свої незалежні проекти з міграційного співробітництва між країнами, як, наприклад, створення єдиної бази даних обліку правопорушників, причетних до торгівлі людьми, на території держав - членів ШОС.
Для роботи з таким проектам можна було б залучати кращих вчених і фахівців як з країн ШОС, так і з-за кордону. І, нарешті, важливим кроком на шляху інтеграції між країнами ШОС стало б створення єдиного органу з міграційних питань. Представництво такого Органу в кожній з шести країн - учасниць ШОС могло б консультувати уряду в питаннях міграційної політики та законодавства і з часом привести правові акти країн у відповідність до міжнародного законодавства, зробити їх ідентичними на всьому просторі ШОС. Таку пропозицію може здаватися досить амбітним і важко виконуваним, але, виходячи з тієї логіки, що міграційні виклики для країн ШОС мають загальні риси, значить, що відповідь на них може бути симетричним.
Таким чином, недоцільно шукати формулу вирішення проблеми для кожної з країн, але буде більш ефективним виробити єдині підходи і методи вирішення. Безумовно, потенціал ШОС по міграційному співпраці досить високий.
Сприятливим фактором для подальшого його розвитку є те, що в ШОС велика увага приділяється питанням міграції. Однак слід зауважити, що саме зараз необхідно виробити загальний підхід до міграційної ситуації в рамках Організації. Дуже важливо не упустити момент, поки нелегальна міграція в Центральній Азії не виросла до таких масштабів, що контролювати її стане неможливо.