Статистичний аналіз Кодексу Республіки Казахстан
від 5 липня 2014 року № 235-V «Про адміністративні правопорушення»
(за станом на 1 січня 2018 г.)
Тукіев А.С. к.ю.н., доцент,
директор Інституту законодавства Республіки Казахстан
Досмирза Д. к.ю.н.,
начальник відділу конституційного, адміністративного законодавства та
державного управління Інституту законодавства Республіки Казахстан
Перший в історії суверенної Казахстану Кодекс про адміністративні правопорушення був прийнятий 30 січня 2001 року і діяв до 1 січня 2015 року. До такої систематизації (кодифікації) законодавство про адміністративні правопорушення довгий час регулювалися окремими розрізненими нормативними актами, не існувало єдиних процедур залучення до адміністративної відповідальності. Тому аналізуючи положення Кодексу про адміністративні правопорушення необхідно мати на увазі його багатоаспектність і неоднозначність.
За час дії Кодексу про адміністративні правопорушення від 2001 року поправки до нього вносилися понад 185 разів. Причому в останні роки така практика зросла - починаючи з 2012 року було прийнято понад 63 законів, якими Кодекс був доповнений понад 250 статтями.
Як предмет дослідження виступив Кодекс Республіки Казахстан від 5 липня 2014 року № 235-V «Про адміністративні правопорушення» (далі - КУпАП).
Попереднє дослідження містить виклад основних висновків про динаміку змін вищевказаного законодавчого акту з описом його ефектів, а також аналіз стабільності даного кодексу. У роботі також використовувалися теоретичні та емпіричні методи, в тому числі аналіз та синтез, систематичний, порівняльно-правовий та ін.
1. Загальні показники стабільності Кодексу Республіки Казахстан «Про адміністративні правопорушення»
З 5 липня 2014 року по 1 січня 2018 роки (42 місяці) зміни в КоАП внесені 74 законами (Діаграма 1).
При цьому найбільша кількість поправок в КоАП були внесені в 2015 році - 36 законів, що становить 48,6% від загальної кількості законів, які вносили зміни і доповнення до КпАП.
Загальна динаміка прийняття законів, що вносять зміни і доповнення, підпорядковується власним закономірностям і практики внесення змін і доповнень до КпАП при розробці і прийнятті галузевих законів, які передбачають відповідні зміни в сфері адміністративно-деліктного законодавства. Основними правоприменителями Законодавство про адміністративні правопорушення 64 уповноважених державних органи, які реалізують політику в конкретних сферах державного регулювання. Саме ці органи є ініціаторами поправок в КоАП і з урахуванням своєї правозастосовчої практики виробляють заходи щодо його вдосконалення.
діаграма 1
За період дії КоАП було прийнято всього 2 закону, ініційованих Міністерством юстиції, якими цілеспрямовано внесені зміни і доповнення в КоАП:
1) закон Республіки Казахстан від 29 грудня 2014 року № 272-V
«Про внесення змін і доповнень до Кодексу Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення»;
2) закон Республіки Казахстан від 28 грудня 2017 року № 127-VI
«Про внесення змін і доповнень до Кодексу Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення».
При цьому, необхідно зазначити, що останній закон прийнятий на виконання послання Глави держави народу Казахстану від 31 січня 2017 року, положення якого були спрямовані на вжиття заходів щодо гуманізації адміністративно-деліктного законодавства.
Таким чином, у 2017 році проведена наймасштабніша гуманізація норм КоАП (близько 330 статей) з моменту його прийняття.
закон від 28 грудня 2017 року № 127-VI «Про внесення змін і доповнень до Кодексу Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення» містить в собі 3 напрямки:
- гуманізація (61% від усіх поправок);
- вдосконалення окремих інститутів провадження у справах про адміністративні правопорушення (8% від всіх поправок);
- систематизація процедурних і процесуальних норм КоАП (31% від усіх поправок).
З метою гуманізації норм КоАП прийняті наступні новели:
По-перше, інститут скороченого провадження тепер застосовується щодо посадових і юридичних осіб, а також щодо правопорушень, зафіксованим спеціальними технічними засобами, що працюють в автоматичному режимі (50% знижки - 7 днів).
До прийняття Закону скорочене провадження діяло тільки по відношенню до фізичних осіб. Таким чином, даний інститут поширив свою дію додатково на 673 складу адміністративних правопорушень.
Крім цього, раніше частина друга статті 810 КоАП забороняла застосовувати скорочене провадження у справі про адміністративне правопорушення у випадках, коли санкцією статті передбачено інші види стягнення. Автоматично це поширюється на санкції, в яких, на альтернативній основі передбачається «штраф» або «попередження», що є недоцільним на увазі незначності стягнення. У зв'язку з чим, Законом поширено скорочене провадження і на ці випадки.
По-друге, по 339 складів адміністративних правонарушенійсмягчени санкції. Зокрема, знижено розміри штрафів за 158 складам, розширено «попередження» по 31 складам і замінено на менш репресивне стягнення по 150 складів.
Поряд з цим, Закон передбачає положення, яке зобов'язує накладати попередження (коли попередження передбачено на альтернативній основі поряд зі штрафом), якщо відсутні обтяжуючі обставини.
По-третє, запроваджено інститут звільнення від адміністративної відповідальності при малозначності правопорушення.
Так, КпАП доповнено статтею 64-1 згідно з якою при малозначності вчиненого адміністративного правопорушення суддя, орган (посадова особа), уповноважений розглядати справи про адміністративні правопорушення, може звільнити особу, яка вчинила адміністративне правопорушення, від адміністративної відповідальності, обмежившись усним зауваженням.
При вирішенні питання про звільнення особи від адміністративної відповідальності будуть враховуватися конкретні обставини вчинення адміністративного правопорушення, в тому числі особа правопорушника, а також об'єкт посягання, а при наявності шкоди - його розмір.
З метою вдосконалення окремих інститутів провадження у справах про адміністративні правопорушення, в КоАП внесена поправка, яка передбачає позбавлення або призупинення дії не всього дозвільного документа, а тільки його окремих підвидів (це потенційно 120 складів КоАП).
Також передбачено дострокове відновлення дії дозволу при усуненні порушень, що були підставою для зупинення (це потенційно 107 складів КоАП).
Крім цього, внесені поправки, спрямовані на вирішення проблемних питань, пов'язаних із застосуванням норм КоАП. Зокрема, збільшено термін адміністративного затримання з 3 до 24 годин по складам, що тягне адміністративний арешт.
Середній період стабільності даного КоАП дорівнює значенню 0,56 [2] , З чого випливає, що в середньому в КоАП вносяться поправки 1 раз в 17 днів.
Це свідчить про недостатню стабільності законодавства в сфері адміністративних правопорушень. Переважає політика внесення в нього змін і доповнень.
Аналіз змін КоАП по місяцях 2014-2017 рр. показав, що найбільшу кількість законів було прийнято в листопаді 2015 роки (16 законів) і квітні 2016 роки (11 законів). Крім того, тенденція прийняття великої кількості законів спостерігається в кінці року (Таблиця 1).
Таблиця 1
Період стабільності КоАП в мінімальному значенні становить 0 день, в максимальному - трохи більше 3 місяців. У таблиці № 2 представлено кількість законів, прийнятих за весь період дії КоАП (в періодичності їх прийняття).
Значення періоду стабільності КоАП рівне 0, означає, що період часу між прийняттям двох законів, які вносять зміни в даний правовий акт, менше 24 годин. Тобто в один день двома або трьома законами було внесено поправки в норми КоАП. 36 законів було прийнято в один день, що складає 48,6% від загальної кількості законів, які вносили зміни і доповнення до КпАП.
Максимальний період стабільності становить майже 3 місяці, що означає відсутність будь-яких змін і доповнень до КпАП протягом 90 днів.
Таблиця 2
2. Положення аналізованого КоАП, найбільш часто піддавалися змінам
Аналіз положень КоАП показав, що вміст різних сфер суспільних відносин, за якими передбачена адміністративна відповідальність, в жодному законодавчому акті не виключає таких частих змін і доповнень.
Наприклад, законодавчі зміни (більше 100 поправок) внесені законом від 29 грудня 2014 «Про внесення змін і доповнень до Кодексу Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення», в першу чергу, пов'язані з реформою системи державного управління Республіки Казахстан, а в 2015-2016 роках близько 40% поправок за весь період дії КоАП внесені в цілях реалізації плану Нації - 100 конкретних кроків по реалізації п'яти інституційних реформ і ряду інших політико-програмних документів країни.
Також в ході аналізу були виявлені окремі глави особливої частини КпАП, які піддавалися частим змін і доповнень (Таблиця 3). Однак, при проведенні аналізу не були враховані поправки, внесені законом від 28 грудня 2017 року № 127-VI «Про внесення змін і доповнень до Кодексу Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення» у зв'язку з тим, що на момент проведення аналізу поправки передбачені цим законом не включені в Інформаційно-правову систему НПА «Әділет».
Таблиця 3
Таким чином, статистичний аналіз КпАП за сферами адміністративних правопорушень показав наступні результати:
- в главу 10 «Адміністративні правопорушення, що посягають на права особистості» внесено 30 поправок 10 законами;
- в главу 15 «Адміністративні правопорушення в галузі торгівлі та фінансів» - 44 поправки 17 законами;
- в главу 16 «Адміністративні правопорушення в сфері оподаткування» - 37 поправок 12 законами;
- в главу 27 «Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління» - 30 поправок 11 законами;
- в главу 27 «Адміністративні правопорушення на транспорті, в дорожньому господарстві» - 25 поправок 8 законами.
висновок:
Аналіз свідчить, що окремі сфери адміністративних правопорушень піддаються частим змін і доповнень. Питання про частині внесення поправок в КоАП був і залишається актуальним.
Причини частого зміни норм КоАП носять як об'єктивний, так і суб'єктивний характер. До перших, перш за все, відноситься великий масив правовідносин, який регулює КоАП. Відповідно, високий ступінь динамічності суспільних відносин, відбивається на законодавстві про адміністративні правопорушення. Іншими словами, прийняття нового закону або поправок до галузевого закон, що передбачають встановлення заборон, обмежень і зобов'язань, об'єктивно спричиняє необхідність внесення змін і доповнень до КпАП.
До суб'єктивних ж причин слід віднести той факт, що в даний час органи-розробники бачать можливість ефективного вирішення тих чи інших завдань, що стоять перед державою, через введення адміністративної відповідальності за ті чи інші порушення, посилення покарань за наявні адміністративні правопорушення. Обґрунтовується це тим, що більш жорсткі стягнення змушують учасників адміністративних правовідносин більш відповідально ставитися до дотримання чинного законодавства.
В цілому, виходячи з вищевикладеного, можна зробити висновок, що внесення поправок в КоАП пояснюється багатоаспектністю предмета його регулювання.
Для вирішення даної проблеми Інститутом законодавства неодноразово пропонувалося передбачити норму в законі «Про правові акти» такого змісту:
«Внесення змін та доповнень до Кодекс Республіки Казахстан про адміністративні правопорушення здійснюються окремими законами, предмет регулювання якого є адміністративно-деліктні правовідносини. Положення, що передбачають призупинення та (або) визнання такими, що втратили силу його положень, можуть бути включені в тексти законів змінюють, доповнюють, припиняють або призупиняють інших законодавчих актів Республіки Казахстан або містять самостійний предмет регулювання. ».
Вважаємо, що запропонований механізм забезпечить стабільність адміністративно-деліктного законодавства. Адже відомо, що надлишкова нормативність і постійні зміни законодавства перешкоджають розвитку економічної і політичної конкуренції.
_____________________________________
Джерело, інтернет-ресурс: Досмирза Д., Тукіев А.С.
