Адміністративний ресурс - Анатомія російської еліти

Коли мова заходить про вибори, в Росії люблять говорити про адміністративний ресурс. Дослідження адміністративного ресурсу проводилися Д. Орєшкін, який прийшов до висновку, що в Росії склалися території з «особливою електоральної культурою», специфіка якої полягає в існуванні «керованого електорату», який веде себе на виборах так, як хочеться місцевої влади ... Всім фахівцям з виборчим проблем Росії доводиться визнати той факт, що деяка (досить значна) частка російського електорату належить не «лівим», «правим», «центристів» або «націоналістам», а прагматичним регіональному им начальникам. Останні розпоряджаються своїм «керованим електоратом», як великий акціонер пакетом голосуючих акцій: можу підтримати цю команду, а можу і ту. [167] В.Гельман пише, що правлячим угрупованням Росії після 1991 р удалоеиюдорнать підстави політичної конкуренції. [168]

Наявність самого феномена адміністративного ресурсу визнають не тільки вчені і журналісти, а й самі кремлівські чиновники. Так, у своєму виступі на розширеному засіданні Центрвиборчкому РФ 27 січня 2000 року тодішній глава кремлівської адміністрації А. Волошин був відвертим: «Треба прагнути до того, щоб виключити адміністративний ресурс з виборного процесу. Це сприятиме поверненню довіри виборців до виборів ». [169] Роблячи цю заяву, керівник кремлівської адміністрації тим самим визнав не тільки наявність самого явища, а й те, що влада використовує техніку маніпулювання громадською думкою.

Під адміністративним ресурсом я буду розуміти можливість маніпулювати електоратом і результатами виборів, використовуючи різні види залежностей політичних гравців і населення від діючої влади. Часом таке маніпулювання пов'язано з прямим порушенням закону (і тоді говорять про фальсифікації результатів виборів). Зазвичай в таких випадках порушується принцип виборчого рівності: одна людина - один голос. Люди, наділені владою, в умовах несформованої демократії, можуть принести на вівтар перемоги крім свого особистого голосу ще й голоси своїх підданих. На виборах відбувається мобілізація всіх ресурсів системи: фінансових, медійних, організаційних. І зрозуміло, що чим більшими ресурсами володіє та чи інша людина, тим легше він може впливати на рішення і дії інших людей. Широкомасштабне тиск на електорат за допомогою ЗМІ, публікація «компроматів» і псевдорейтингів кандидатів, різні форми підкупу виборців і шантаж керівників підприємств з метою забезпечення потрібного відсотка голосів, кримінальне переслідування неугодних, але популярних кандидатів - ось лише деякі з методів, що застосовуються адміністраціями.

Вибори проходять в умовах змови політичних гравців, в числі яких - не тільки кандидати і їх партії, а й фінансово-промислові групи, правоохоронні органи, виборчі комісії всіх рівнів. Але головними дійовими особами виборчої кампанії стають регіональні керівники (в якості головних агітаторів та контролерів) і голови виборчкомів (в якості головних механіків процесу). Важливу роль також відіграють політтехнологи, які генерують нові види впливу на виборчий процес. Гамма технологій постійно розширюється, включаючи:

1) юридичні методи впливу (обмеження на етапі реєстрації кандидата, порушення кримінальних справ проти Челенджер, имеюших небезпечні шанси на перемогу, причіпки до зібраних підписів на підтримку кандидата, звинувачення в порушеннях правил передвиборної агітації і т. П.);

2) медійні методи впливу (публічна агітація діючих керівників на користь потрібних кандидатів, включення в агітаційну роботу керівників всіх рангів, а також викладачів і шкільних вчителів; публікація замовних «рейтингів», вселяють, що у потрібних кандидатів більше шансів на перемогу; очорнення конкурентів у пресі; нерівність кандидатів у використанні ефірного часу; реєстрація кандидатів з тими ж прізвищами, що і у основних конкурентів ( «двійників») з метою заплутати виборців та ін.);

3) економічні методи впливу (свідоме створення матеріальної, фінансової залежності виборців від їх електоральної поведінки; шантаж керівників трудових колективів з загрозою економічних санкцій, якщо результати голосування не будуть задовільними; оплата підписів, подарунки виборцям, пристрій лотерей за виборчими списками та ін.).

Якби адміністративний ресурс був єдиним фактором російських виборів в пострадянський період, тоді б можна було без зусиль виявити такі електоральні тенденції: інкамбенти завжди набирали б більше голосів, ніж Челенджер; у «кандидатів влади» була б найдешевша виборча кампанія; реальним суперникам «кандидатів влади» чинилися б всілякі перешкоди, аж до відсторонення від виборів; для імітації альтернативності виборів інкамбенти постійно використовували б «дублерів» - кандидатів, що знаходяться в змові з інкамбентом і не імсюшіх шансів на перемогу.

Деякі з цих тверджень можна перевірити, аналізуючи електоральну статистику. У таблиці б зібрані дані про те, які були шанси інкамбентов на губернаторських виборах за останні 10 років.

Таблиця б. Вибори глав суб'єктів Федерації 1991-2002 рр. [170]

[171] Як видно з наведених даних, тільки в перші роки єльцинської правління спікери регіональних парламентів становили реальну конкуренцію чинним губернаторам. Після 1994 р губернатори остаточно набрали чинності, і період протистояння гілок влади в більшості регіонів закінчився. Далеко не завжди інкамбенти набирали голосів більше, ніж вільні кандидати. Навпаки, дані свідчать, що до 1995 р тенденція була зворотною: населення, незадоволене єльцинської призначенцями, голосувало проти них. Період, коли чинна влада навчилася перемагати на виборах, стосується лише Путінському періоду.

Малюнок 6. Частка інкамбентов, які перемогли на губернаторських виборах 1991-2002 рр. [172]

Д.Б. Орєшкін зазначає, що в 2000-2002 рр. «Стійкість» інкамбентов зберігалася на рівні 67%, що «дуже близько до рівня змінюваності губернаторів в США, де діючому губернатору вдається зберегти владу майже в 75 відсотках випадків». Він робить висновок, що «одночасно з конкуренцією, очевидно, зростає і здатність регіональних політиків консолідувати свої політичні ресурси». [173]

Частина губернаторів (43,7%) на своїх других виборах отримала голосів більше, ніж на перших, а частина (47,9%) - менше або приблизно стільки ж (8,5%). 15 губернаторів програли свої другі вибори, а 2 - треті. В деякі періоди (наприклад, 1994-1995 рр.) Відсоток переизбраний був досить високий, в інші ж роки (наприклад, 1991-1993, 1996, 2000) спостерігався великий приплив нових кадрів. Губернатори часто програвали вибори. Це відбувалося не стільки через їх недостатньої популярності, скільки під впливом федерального адміністративного ресурсу, який був спрямований проти діючого губернатора. У разі протистояння центру і регіону перемога, як правило, залишалася за першим. Хоча відомі випадки, коли, незважаючи на досить рішуча протидія центру на виборах, проте перемагав неугодний Москві керівник, який користується підтримкою населення (наприклад, Микола Кондратенко в Краснодарському краї або Юрій Лодкін в Брянській області). Частка діючих губернаторів, які страждають вибори, поступово знижувалася. Так, якщо в циклі виборів 1995-1997 рр. губернатори програли 43,9% виборів, то в циклі 1999-2001 - тільки 21,4%. Максимум успіху інкамбентов на виборах посідає роки стабілізації регіональних режимів, а роки їх найменших успіхів відповідають періодам зміни одного покоління регіональної еліти іншим.

Малюнок 7. Динаміка змінюваності глав виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації в 1991-2002 рр. [174]

У новій Росії швидко сформувалася група регіонів з «сильними» лідерами, які отримували на виборах більше 80% голосів (див. Таблицю 7). Такі високі показники можуть, звичайно, бути наслідком реальну популярність лідера в своєму регіоні, але чаші пояснюються авторитарним характером влади.

Таблиця 7. Рейтинг голосувань за губернаторів, які набрали понад 90 відсотків голосів [175]

У період правління Б.Єльцина важливу роль на регіональних виборах грав і такий фактор: губернатор не міг забезпечити переконливої ​​перемоги кандидатів «партії влади» або самого президента РФ на ввіреній йому території. Територіальне управління президентської адміністрації того часу класифікував регіони по їх лояльності центру. Якщо губернатор забезпечував потрібний результат федеральних виборів, то центр підтримував його на його власних виборах, якщо ж результат виявлявся незадовільним - тоді проти чинного губернатора починалася PR-кампанія. Таким чином, губернатори були поставлені в жорсткі рамки залежності їх особистої долі від того, які результати на виборах показував його регіон. Центральна влада в той період не мала іншого способу домагатися перемоги на виборах, як надавати такого роду неправове тиск на глав територій. Причому центр зовсім не приховував, що проводить паралель між результатами голосувань і подальшою підтримкою губернаторів. Цю класифікацію регіонів за ступенем їхньої лояльності президентові відкрито публікує Центрвиборчком РФ в своїх виданнях. [176]

Іноді організувати програш чинного губернатора на виборах для федерального центру було майже неможливо. І тоді обиралися обхідні шляхи. Так, побоюючись чергової перемоги А. Руцького в Курську, адміністрація президента починає вести проти нього «юридичну війну»: 21 жовтень 2000 р за 14 годин до виборів Курський обласний суд оголошує про своє рішення виключити А. Руцького з числа кандидатів у губернатори. Суперники Руцького по виборчій кампанії мер Курська С. Мальцев і головний федеральний інспектор по Курській області В. Суржиков, звинуватили губернатора в недостовірності декларованих доходів і майна, а також у використанні в ході передвиборної кампанії службового становища. [177] Звинувачення, які були пред'явлені А. Руцкой, говорили, що губернатор приховав наявність у нього автомобіля «Волга» і занизив площі своїх квартир в Курську і Москві. [178]

Часом центр використовував більш делікатні форми впливу - домовленості, які досягалися між центром і керівниками регіонів за закритими дверима. Так, приїзд В.Путіна в Казань напередодні його виборів в 2000 р і його особисті зустрічі з М. Шаймієвим мали наслідком те, що Татарстан дає один з найвищих в країні показників підтримки президента. Наслідком візиту Путіна в Краснодар і зустрічі з губернатором Н. Кондратенко була втрата Г. Зюгановим лідерства в традиційно «червоному» регіоні. [179]

Практично у всіх регіонах на початку 90-х років склався своєрідний трикутник влади, сторони якого представляли губернатор, спікер і мер. Але це був не тріумвірат, а запекла боротьба за владу, за ресурси і контроль над територіями. Єльцинським призначенців-демократам протистояли консервативно налаштовані парламенти на чолі з прокомуністичними лідерами. Це протистояння було схоже на реальне поділ влади: зіткнення між виконавчою і законодавчою гілками означали не тільки ідеологічні дебати, але і взаємний контроль. Однак російська політична еліта сприймала це не як систему сдережек і противаг, а як безлад, який заважає «нормальної роботи». Регіональні адміністрації робили все для того, щоб відновити втрачену монополію на владу. А для цього треба було навчитися керувати виборами в місцеві законодавчі збори. Тому недостатньо було оволодіти мистецтвом перемагати на власних виборах. Треба було реально впливати на формування парламенту. І це завдання було вирішено досить швидко. До кінця 90-х років регіони, де спікери були в опозиції до губернаторів, стали винятком. Цю тенденцію відзначають ряд російських авторів, що займаються проблемами регіонального розвитку. [180]

Вибори в місцеві законодавчі збори стали проходити за новим сценарієм: губернатор і його адміністрація готували список бажаних кандидатів і потім, використовуючи адміністративний ресурс, сприяли їх обрання депутатами. Так, на виборах до законодавчих зборів Вологодської області, відбулися 22 березня 1998 року, з 15 перемогли депутатів 12 були «людьми з губернаторського списку»; в Мурманської області на виборах в обласну Думу 7 грудня 1997 р пройшли всі 14 кандидатів з «губернаторського списку»; в Новгородській області з перемогли 26 депутатів 24 були «людьми зі списку губернатора Прусака»; в Самарській області все перемогли 25 депутатів були губернаторськими креатурами; в Саратовській області люди губернатора склали 94% новообраного складу Думи. [181] Аналітики адміністрації президента РФ прямо писали про ситуацію на виборах законодавчих зборів Ульяновської області в листопаді 1995 р .: «Законодавчі збори є в значній мірі необхідний придаток до виконавчої влади, сформований губернатором Ю. Горячевим з метою кращої керованості регіону. Відсутність самостійної позиції у переважної більшості депутатів пояснюється їх соціально-професійним статусом і проштовхуванням кандидатів в депутати виконавчими структурами ». [182]

Такі заходи, вжиті губернаторами для відновлення свого повновладдя, привели до того, що спікери перестали становити загрозу на виборах в більшості регіонів. А регіональні парламенти наповнилися представниками політичного класу і керівниками підприємств, виборчі кампанії яких проходили набагато більш ефективно, ніж у «простих людей» (див. Таблицю 8).

Таблиця 8. Участь у виборах до законодавчих органів влади суб'єктів Російської Федерації представників законодавчої та виконавчої влади, працівників громадських організацій та основних сфер діяльності [183]

Таким чином, не тільки губернаторський корпус, але і законодавчі збори регіонів формувалися в Ельнинский період з двох основних груп: керівників регіональної виконавчої влади різного рівня та директорів промислових і сільськогосподарських підприємств. Ця тенденція постійно зміцнювалася: виборці віддавали перевагу великим господарникам, бізнесменам або чиновникам. До числа факторів, що вплинули на це, треба віднести більш професійне ведення виборчої кампанії кандидатами від бізнесу і влади, широким залученням фінансових і адміністративних ресурсів. За підсумками виборів 1997-1998 рр., Представники директорського корпусу, промислової і фінансової еліти отримали 80% депутатських мандатів в Пермській області, близько 70% - в Смоленській області, близько 60% - в Пензенській, Тамбовській і Томській областях. [184]

Ця тенденція була б не так небезпечна, якби поряд з проникненням в депутатський корпус чиновництва і директорату в ньому були присутні і представники інших груп населення - молоді, пенсіонерів, працівників соціальної сфери, діячі науки, культури, освіти, охорони здоров'я, робочих і селян. Однак ці групи представлені зовсім незначно.

Отже, проаналізувавши інкорпорацію в еліту з використанням механізму регіональних виборів, можна зробити наступні висновки: вибори в новій Росії стали механізмом, який закріпив лідируюче положення політичного класу. Конкуренція на регіональних виборах якщо і відбувалася, то тільки між членами еліти, головним чином між діючими главами парламенту, регіональної та міської адміністрацій. У суперечку чиновників могли втрутитися з хорошими шансами на перемогу тільки представники місцевих ділових кіл. Незважаючи на оновлення персонального складу губернаторського корпусу, його структурні характеристики майже не змінилися. Регіональна еліта як була, так і залишилася непроникна для різночинців, які могли потрапити на високі пости виключно завдяки призначень з центру, але не шляхом виборів. Виборний механізм виносив на вищі поверхи регіональної влади представників старого політичного класу. Демократичні альтернативні вибори, покликані розширити доступ до влади для всіх верств населення, в регіонах зіграли іншу мету - вони практично припинили доступ в еліту пред'явникам неелітарних шарів: робітники, селяни, фахівці стали майже повністю відрізаними від влади.